‎导读

“矛盾存在于一切事物的发展过程中，并贯穿于每一事物发展过程的始终”——这是矛盾论揭示的普遍真理，也同样在当代中国耕地保护实践中展现出深刻的解释力。作为全球唯一以不足9%的耕地养活近20%人口的国家，我国在1949年以来的70余年里，始终面临着矛盾特殊性与普遍性相互转化的治理命题：既要破解资源禀赋与人口规模的先天矛盾，又要应对不同发展阶段主导矛盾的动态转换。这种多重矛盾交织的治理困境，既塑造了耕地保护政策的演进轨迹，又催生出独具中国特色的制度创新。本文结合耕地保护工作中的实践感悟，以矛盾主次关系变化规律为分析框架，揭示我国如何通过政策工具的迭代升级，在耕地资源“刚性约束—弹性需求”的矛盾变化中探索动态平衡之路。

矛盾识别：新中国成立至改革开放前，我国社会主要矛盾是建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，集中于工业化发展亟需的原始积累与农业基础薄弱造成产能不足的冲突。具体表现：一是重工业优先发展亟需农业提供粮食与资本积累，但战后人口锐减、土地荒废导致粮食生产能力不足；二是工业化进程要求土地资源向非农领域倾斜，而传统农业模式下土地垦殖效率低下，需要更多的土地支持非粮食生产；三是国家政权稳定依赖粮食安全保障，但“轻农重工”政策导向加剧了粮食供给的结构性短缺。在三重矛盾交织下，农业既需承担工业化原始积累功能，又面临自身生产力落后的双重压力，唯一破解思路就是增加耕地数量。

政策响应：政府通过鼓励支持开荒垦殖等扩大农业生产：一是1950年通过《土地改革法》，在全国分期分批进行土改，确立农民土地所有制，以产权制度变革激发农民生产积极性；二是1954年设立土地利用总局，通过专业机构统筹垦荒拓耕与农田水利建设；三是以“增量替代”模式化解粮食危机，累计开荒1.8亿亩耕地扩大总量、兴修水利提升单产。通过以上政策组合既保障了工业化所需的农业剩余转移，又通过土地垦殖维系基本粮食安全，在工农矛盾张力中实现了政权稳定与经济过渡的双重目标。

矛盾识别：改革开放初期，我国经济快速发展对土地资源开发利用提出新的挑战，因城镇化推进与土地管理制度滞后形成多重矛盾：一是城镇化用地需求激增与耕地总量保护的冲突，各级各类开发区建设、城市人口增长引发居住需求等导致耕地资源无序流失；二是中央耕地保护理念觉醒与地方执行机制缺失的矛盾，宏观政策导向缺乏具体管控手段，导致“先占后补”“占而不补”等乱象蔓延；三是土地管理权分散化与耕地保护系统性要求的矛盾，基层治理能力薄弱难以落实中央政策。此阶段，国家已提出耕地保护的宏观理念，但实施中存在耕地保护“有理念无抓手”的困境，至20世纪90年代，耕地流失问题已从局部蔓延为全国性危机。

政策响应：中央政府通过制度体系创新推动耕地保护：其一，在理念奠基阶段（1978—1986年），通过1981年《政府工作报告》确立“十分珍惜和合理利用土地”原则，1986年成立国家土地管理局并颁布首部《土地管理法》，实现耕地保护从口号向法治化过渡；其二，在制度突破阶段（1987—2003年），针对耕地流失问题，建立土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度及建设用地规划审批制度，逐步形成“制度约束+空间管控”的耕地保护体系。这一系列制度创新标志着耕地保护从政策宣示转向实质性约束，通过法律强制力遏制建设用地的无序扩张，为后续严格耕地保护奠定制度基础。

矛盾识别：加入WTO后，我国以更开放的姿态参与经济全球化，经济建设进一步加速，同时以土地财政为核心的房地产产业快速崛起，工业化、城镇化加速造成耕地保护的压力进一步提高，形成耕地数量减少、质量降低的复合型矛盾：一是地方政府通过“以地生财”模式推动城镇化，大规模侵占优质耕地转为建设用地，导致耕地数量锐减、质量下降；二是耕地保护制度面临系统性失效，基本农田违规占用屡禁不止，占补平衡异化为“以劣换优”，土地用途管制在地方逐利冲动下形同虚设；三是粮食产量波动折射出耕地质量下滑的深层隐患，原有单一数量管控模式已无法应对工业化加速期的复杂挑战。因此，落实更加严格的耕地保护要求，补充完善政策体系成为快速发展背景下耕地保护的迫切需要。

政策响应：中央政府以“数量与质量并重”为核心，构建量、质双控的制度体系：一是通过土地督察制度强化监管刚性；二是升级耕地占补平衡，落实“占优补优”的质量管控机制；三是划定永久基本农田实施空间锁定；四是建立跨区域耕地指标调剂制度平衡区域发展差异。政策体系从单一数量管控转向“数量红线约束、质量动态监管、区域统筹协调”协同发力的治理架构，形成“最严格耕地保护制度”框架下的系统性解决方案。

矛盾识别：前几个阶段耕地保护随着主要矛盾的变化，从注重数量到注重质量，进入新发展阶段，生态文明建设日益得到重视，同时叠加百年大变局的演进，粮食安全的重要性进一步提升。一是前期主要聚焦耕地数量与质量保护，导致耕地产能透支和生态污染问题，耕地生态退化严重，加强生态保护刻不容缓；二是长期注重数量的耕地保护以及非粮食作物的大量种植造成耕地上山、林地下山等现象，耕地“非农化”的同时耕地“非粮化”趋势同样严重；三是国际复杂形势引发粮食危机隐忧叠加粮食结构不平衡不断冲击粮食安全，稳产增产持续承压。因此，一方面在原有量质双控的基础上要补足生态建设的短板，另一方面要在严格耕地保护的要求下调整结构、优化布局、提升产能。

政策响应：政府在强调“长牙齿”的耕地严格保护政策下，重构耕地保护逻辑。一是提出数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护思想，落实“三区三线”划定、轮作休耕制度化、生态补偿机制，逐步形成耕地数量管控、质量提升和生态管护协同并进的局面；二是以质量提升为重点，进一步完善补充耕地、高标准农田建设、永久基本农田保护等举措的政策目标、实施路径、资金来源、收益分配等，提升政策效果；三是充实耕地占补平衡制度体系，增加耕地流出为非耕农用地进出平衡要求，建立耕地“非农化”“非粮化”双向约束机制；四是开展全域土地综合整治、林耕置换等优化耕地布局，以耕地集中连片、耕种条件改善促进产能维稳提升。通过制度升级推动耕地保护从生产功能主导转向生产、生态、生活功能统筹，形成适应生态文明建设的立体化治理体系，同时稳定提升粮食产能，实现连续21年增产。

回望我国耕地保护政策历程，本质是一部“矛盾升级—政策迭代”的治理突围史：从“垦荒拓耕”解决粮食危机，到“占补平衡”遏制城镇化吞噬，再到“三位一体”回应生态诉求，每一次政策升级都是对特定历史矛盾的精准拆解。这种“矛盾导向”的治理逻辑，使得耕地保护制度始终保持着动态适应性。当单一的数量管控无法应对质量危机，“占优补优”便成为新标尺；当生态价值被过度透支，“轮作休耕”便写入政策工具箱。

面向未来，耕地保护仍将面临多重矛盾交织的挑战，全球粮食危机下的“非粮化”隐忧，国土空间规划中的城乡融合需求，“双碳”目标下的耕地生态价值转化等问题，既构成治理新挑战，也孕育制度创新的跃迁动能——正如过去75年“以矛盾破局”的治理智慧所示，耕地保护政策必将在破解新问题中持续演进，为中国在百年大变局中行稳致远保驾护航。