导读

为进一步规范广东省土地征收成片开发工作，切实维护被征地农民合法权益，广东省自然资源厅于2024年年底发布了一则重要通知，即《关于进一步规范土地征收成片开发工作的通知》（粤自然资规字〔2024〕7号，这里简称“新政策”），对土地征收成片开发工作提出了新的要求和规范。原有的《关于规范土地征收成片开发工作的通知》（粤自然资发〔2021〕20号，以下简称“旧政策”）不再执行。接下来，让我们一起来了解新旧政策的差异所在。

新政策明确土地征收成片开发应当位于国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，取消了城镇开发边界集中建设区的限制以及国土空间规划过渡期拟征收地块符合“两规（土地利用总体规划、城市／镇总体规划）”的说法。

开发范围的界定与国土空间规划的最新要求保持一致：

一是聚焦城镇发展，严格落实“严控增量、盘活存量”的土地管理导向；

二是一定程度上解除城镇开发边界的限制，保障城镇开发边界外用地合理利用，支持乡村振兴和特殊项目落地，为地方政府和企业在土地开发中提供更大的灵活性，促进经济的可持续发展。

新政策取消公益性比例不低于40%的统一要求，以整个方案核算公益性比例。按不同地区实行差异化管控，广州、深圳、佛山、东莞市中心城区范围比例不低于40%，其他地区城镇开发边界内比例不低于30%，城镇开发边界外不低于20%，省级以上开发区、产业园比例不低于20%或满足国土空间详细规划要求。

根据不同区域的经济发展水平差异、城镇开发边界以及产业园区范围差异化确定公益性用地比例，一是能够有效控制广州、深圳、东莞、佛山等发达地区新增建设用地总量，合理推进存量建设用地、低效用地再开发；二是能够针对不同功能区，差异化保障商业、居住、工业等产业合理布局、有序发展；三是使边界外零散的乡村产业、文旅、现代农业等经营性用地需求得到保障，助力乡村振兴。

注：《城镇开发边界外建设项目准入目录清单》 

1、区域性交通、能源、水利，以及城市道路和城乡供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、广播电视设施、环卫、消防等设施；2、科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等设施；3、战略储备、民爆仓库和油库、加油站、加氢站、特殊医疗用地、新型储能、搅拌站、屠宰加工场、建筑垃圾受纳加工场、飞灰处理厂等具有邻避要求必须远离建成区布局的设施；4、军事及安全保密、宗教、文物古迹、监教场所、殡葬、自然保护地管理与服务等设施；5、因农村集体经济要求，需落实的村留用地、安置地、多层农民公寓、农村一二三产业融合发展用地及支持乡村振兴的建设项目；6、绿地与开敞空间用地，郊野公园、风景游览设施的配套服务设施；7、采矿用地、洗沙场等资源依托型须就近建设的设施用地；8、其它国家和省允许的情形。

新政策取消了“一年一编”，明确城镇开发边界内的成片开发方案原则上每个县（市、区）每年不超过4个方案，东莞、中山市每年不超过10个。城镇开发边界外的成片开发方案以及国务院和省人民政府批准设立的各类开发区、产业园的成片开发方案应单独组卷、方案数量不受限制。此外，每年度的调整方案编制数量也不受限制。

新政策通过放宽方案编制数量，允许地方政府根据实际情况灵活安排开发计划，提高土地利用效率，真正做到“成熟一批、上报一批”，避免因方案数量限制导致开发进度滞后，更好地适应区域发展需求。

思考：方案是否必须严格按照开发边界内外及产业园区单独编制？

根据省用途管制系统管控规则，成片开发方案可按照完全符合“城镇开发边界内、城镇开发边界外或产业园区”中任一情形的要求进行编制，因此原则上可按公益性比例“就高不就低”的原则，只编制一个方案，减少方案编制的数量及工作量。因各地可能存在政策理解上的差异，开发边界内外及产业园区是否必须单独编制还请与当地具有审批权限的同级自然资源主管部门确认。

编制成片开发方案时，应广泛听取人大代表、政协委员、社会公众、有关专家学者的意见。征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。新政策取消了使用《土地管理法》（2019年修订）实施前签订的征地协议作为集体经济组织同意成片开发方案的证明材料，明确未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。进一步强化了农民在土地征收成片开发中的参与权和知情权，保障集体经济组织和农民的合法权益。

旧政策明确了无需编制成片开发的三种情形：

在国务院或省人民政府批准设立、且纳入《中国开发区审核公告目录》的开发区范围内，公益性用地比例不低于40%；

“三旧”改造项目；

符合《土地管理法》（2019年修订）第四十五条第一、二、三、四款情形的安置地、留用地。

新政策取消了无需编制成片开发的情形，因此后续涉及非公益性质的“三旧”改造类项目、留用地项目、安置地项目等应纳入成片开发方案。

新政策调整了南沙区、博罗县等试点县（市、区）以及深汕特别合作区等特定区域的审批主体，是广东省积极响应“放管服”改革，赋予重点发展区域更大自主权的新路子。

新政策适度放宽对已批成片开发方案年度完成征收的考核比例，连续两年土地征收计划完成比例低于90%的，不得批准新的成片开发方案，对于部分因不可控因素导致征收计划无法按时完成的用地项目实施上更具操作性。各地应充分考虑项目实施的可行性，按照“成熟一批，上报一批”的原则，合理编制成片开发方案，避免无法完成土地征收计划，影响各地行政考核。

新政策简化了调整开发时序、核减成片开发用地范围的程序，调整后仅需逐级上报省自然资源厅备案。涉及成片开发范围和拟征收地块范围增加的，应重新征求有关意见，并组织开展专家论证，逐级上报备案。

调整方案公益性用地比例应当符合粤自然资规字〔2024〕7号要求，已实施征收的地块不得调出。自然资源部自然资规〔2023〕7 号文印发前，各地按照自然资规〔2020〕5 号文批准的成片开发用地方案涉及调整的，成片开发范围可按照自然资规〔2020〕5 号文执行。在原批准的成片开发范围内增加拟征收地块、在原批准的成片开发用地相邻周边扩大成片开发用地范围的，其用地应纳入国土空间规划确定的城镇建设用地范围。

值得注意的是，尽管新旧政策在成片开发范围的界定、公益性用地比例等方面有所调整，但在方案编制主体、编制内容以及申请材料等具体环节上，并未作出实质性修改。因此，我们的解析主要聚焦于新旧政策的差异部分。需要特别提醒的是，由于地方条件具有一定的差异性，各地在具体实施成片开发政策时，仍需严格遵循当地自然资源主管部门的要求，做到政策执行与实际情况相结合。