01发行地方政府专项债向社会资本融资模式
目前，我国大量土地整治项目的建设单位仍然为地方政府。为了解决土地整治建设资金来源，避免土地整治建设资金对地方财政形成较大压力，部分地区探索了发行地方政府专项债等方式向机构或个人投资者筹集资金。
【案例分析】广东省廉江市石岭镇全域土地综合整治试点：
以广东省廉江市石岭镇全域土地综合整治试点为例，该项目以廉江市土地整理中心作为组织实施单位，项目总投资15.94亿元，计划通过分期发行期限为15年的地方政府专项债券筹措资金8.3亿元，其余资金则由财政资金统筹解决，偿还债券的项目预期收益主要来源于水田指标交易收入、资产租赁收入。经测算，项目收益能够覆盖债券本息，实现融资收益平衡。发行地方政府专项债券筹集建设资金后，廉江市土地整理中心作为招标人，以设计—采购—施工（EPC）工程总承包等方式公开招标，引入了社会主体作为项目承包人，参与全域土地综合整治项目的设计、采购、施工，并对所承包的项目质量、安全、工期、造价等全面负责。
该模式通过发行地方政府专项债券，充分利用了社会投资者的闲置资金，具有融资期限长、利率成本低的特点，还可以将专项债与市场化配套融资组合使用，有利于增加当地村民收益、促进农村产业发展、提高土地节约集约水平。
但因地方政府专项债券的审批周期较长，并且必须在规定时间内拨付使用，对项目实施主体的资金调配能力要求较高。此外，因地方政府专项债券要求项目要能够实现收益平衡，需要占用地方专项债券额度，也需要按时还本付息，对项目本身的收益以及地方政府偿债能力也有着较高要求。
02政府投资+社会资本筹资模式
为了解决政府投资土地整治项目的筹资困难问题，各地陆续探索了融资+EPC（F+EPC）、建设—移交（BT）、委托代建等筹资方式，这些做法的特点是由工程承包方以融资、垫资等方式为建设单位解决部分项目资金，地方政府以财政性资金回购项目或补贴社会资本，确保社会资本获得合理收益。
【案例分析】河北省滦州市原国土资源局：
例如，河北省滦州市原国土资源局通过招投标确定项目承建企业，并由承建企业先行垫付资金，项目验收合格后，政府根据第三方对工程数量质量的评估拨付承建企业相关费用。由社会资本先行垫资建设，地方政府通过回购款、延期支付工程款等方式在后期支付整治费用，能够有效缓解地方政府的当期财政支付压力。
但是，在2019年施行的《政府投资条例》明确规定“政府投资项目不得由施工企业垫资建设”以后，只适用于以企业自有资金作为项目资本金、有一定经营收入的准公益项目或经营性项目，且当经营收入不足以覆盖投资成本时，政府的补贴资金或资源不能用于融资，一旦涉及政府投资项目由施工企业垫资建设，或以财政资金偿还作为项目融资的还款来源，则会有被认定为违法违规举债的风险。
03政府和社会资本合作（PPP）模式
为减少财政支出压力，提高财政资金总体使用效率和政府履职能力，部分地区探索了政府和社会资本合作模式开展土地综合整治项目。该模式由政府采取竞争性方式择优选择具有投资和运营管理能力的社会资本，社会资本方与政府方出资代表按照平等协商原则订立合同、共同成立项目公司，负责土地整治项目投融资、建设及运营管护。合作期满后，社会资本向政府无偿移交项目资产，政府依据土地整治公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
【案例分析】内蒙古自治区赤峰市巴林右旗：
例如，内蒙古自治区赤峰市巴林右旗探索了以PPP模式实施高标准农田建设项目，项目建设总规模12.7万亩（1亩≈667m2），总投资2.09亿元，其中，政府投资1.53亿元，社会资本投资0.56亿元[11]。该模式通过市场机制引入社会资本，让专业人做专业事，发挥了政府与社会资本的各自优势，能够形成良好的互利合作关系。
但是，国务院办公厅于2023年底发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，明确PPP项目应全部采取特许经营模式实施、限定于有经营性收益的项目，且未将土地整治纳入支持民营企业参与的项目清单，在一定程度上限制了PPP模式的运用空间。
04授权委托地方国企引入社会资本投资模式
为了避免政府投资土地整治项目可能引发地方政府隐性债务风险，部分地区探索由政府授权地方国企全面负责全域土地综合整治项目的投资、建设、运营管护等工作，以地方国企作为招标人，通过公开方式选取具有土地整治能力的社会资本，合资成立项目公司作为项目实施主体，具体开展全域土地综合整治项目的投资、建设及运营管护，以自然资源资产收益、运营收益等实现项目收支自平衡。
【案例分析】广东省河源市东源县顺天镇全域土地综合整治：
以广东省河源市东源县顺天镇全域土地综合整治为例，当地国企东源县城乡建设投资有限公司与东源县人民政府签订《授权委托协议书》，获得授权作为招标人，采用“投融资+设计施工总承包+运维服务”（投资人+EPC+O）模式，以招标人出资占20%、承包人出资占80%的资本金出资比例，通过竞争投资年化收益率、运营维护成本利润率两项指标，公开选取社会资本合资成立项目公司。该项目以农田垦造指标交易作为回报来源，在73个月的合作期内开展项目投融资、勘察设计、施工、运营、维护、管理和移交等工作，静态投资额预计达40.92亿元。
该模式改变了传统土地整治项目依赖政府财政收入的单一模式，社会资本按照“谁投资、谁受益”的原则持有投资形成的资产，并由社会资本自行承担项目经营风险，能够较好地实现企业收益有保障、政府财政减负担的效果。但是，该模式对政府部门监督管理项目工程质量和后期管护措施提出了较高要求，且项目由社会资本自负盈亏，若出现亏损情况，则存在一定的项目烂尾风险。
