为深入贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》及粮食安全战略，2017年广东省人民政府出台《广东省垦造水田工作方案》，明确2020年全省需完成30万亩垦造水田任务。截至2021年4月底，全省已动工垦造水田项目共34. 25万亩。为深入推进广东省新一轮垦造水田工作，2021年4月，广东省自然资源厅印发《广东省垦造水田三年行动方案（2021-2023年）》，提出到2023年全省至少完成垦造水田15万亩的工作目标，并在总结提炼上一轮垦造水田经验做法的基础上，进一步优化了垦造模式、项目管理、利益分配、后期管护等制度机制。

一、垦造水田工作取得的成效

（一）完成耕地占补平衡的任务

据统计，“十三五”期间，广东省全省完成垦造水田31.55万亩，已形成水田指标14.7万亩，在全国率先完成兑现报国家审批建设用地耕地占补平衡历史承诺任务4.68万亩，保障137个重大建设项目水田占补平衡，确保广东省连续21年实现耕地占补平衡。

（二）形成了一套垦造水田工作组织模式

广东省首创“政府牵头、省级监管、市级验收、县镇村组织、省属国有企业实施建设”的垦造水田模式。广东省垦造水田模式的优势具体表现在以下三个方面：

一是省政府为出资主体，省级财政作为垦造水田资本金，建设资金有保障。

二是各县（市、区）政府为责任主体，负责垦造水田的组织协调、项目选址、立项、验收等工作，督促指导镇、村切实做好项目所在地群众工作，工作组织有保障。

三是省政府委托省建工集团、省水电集团作为省级实施主体，按照有关规定开展垦造水田工作，工作安全和项目质量有保障。

（三）促进城乡区域协调发展，推动乡村全面振兴

“十三五”期间垦造水田为乡村振兴筹得资金上百亿元，将垦造水田与精准扶贫、南粤古驿道活化利用、农村综合整治及社会主义新农村建设等工作紧密结合，深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，探索出生态产品价值实现的新路径和以城带乡、城乡融合发展的新路子。

二、当前面临的主要问题及困难

“十三五”期间，广东省垦造水田工作成效显著，但新一轮垦造水田工作仍面临较大挑战，主要问题及困难如下：

（一）广东省各地自然资源禀赋差异大，耕地后备资源少，开发难度加大

广东省地貌类型复杂多样，地势总体北高南低，北部多为山地和高丘陵。经过多年的垦造耕地工作，集中连片、地势低平、水源充足的地块已为数不多。在当前垦造水田任务重的情况下，各地将目光转向了山地丘陵，开山造田，不仅增加开发成本，还将带来山体滑坡、泥石流等地质灾害隐患，给人民群众带来不必要的经济损失和生命安全问题。

（二）地方“风水”文化浓厚，限制项目选址

广东省风水文化氛围浓厚，在垦造水田项目选址征求民意过程中，经常出现 “这块是风水宝地，不能动工”、“这些树是风水树，不能动”等反对意见，增加了项目民意工作的难度，甚至影响项目选址、实施。

（三）前期选址阶段规划研究深度不够，增加项目后期整改难度

部分项目实施过程中，由于前期工作论证不充分，实地踏勘工作不扎实，项目设计与项目区实际情况存在较大差异，如灌溉水源不足、连片度不达标等，导致项目施工过程中要进行相应整改，增加后期整改难度。

（四）工程质量不达标，施工推进缓慢

一是部分施工单位对垦造水田施工工艺不熟悉。如项目施工前未放样定位确认项目范围而直接施工，导致项目区范围存在偏移。

二是施工不规范，未按设计规范施工。如部分项目设计的沟渠混凝土强度为C20，但施工单位偷工减料，实际验收达不到设计要求，导致新修工程质量差，需整修，从而影响整体的项目进度。

（五）后期管护不到位，农户积极性低，影响水田价值发挥

一方面，资金下发程序繁杂使得土地使用权人难以申请到管护资金。

另一方面，由于管护期结束后缺少国家补贴，而新垦造的水田耕地质量相对较低，产生效益慢，因此农户种植水稻积极性较低，大部分农户仍旧改种玉米等高收成、少管理的作物，造成个别地区出现垦造耕地无人管护耕种、作物改种、沟渠淤积等现象，导致水田价值不能充分发挥。

（六）水田指标形成慢

一是部分地类选址耗时长。根据《广东省自然资源厅关于利用园地或坑塘水面纳入土地整治范围省级复核认定指引》，垦造水田选址地类涉及未纳入耕地保护范围的园地、残次林地或坑塘水面项目需进行层层论证审核，最终省组织复核认定后，方可用于新增耕地占补平衡。对于后备资源匮乏的广东省，大部分选址都来源于这些地类，层层论证审核耗时至少半年，影响了整体的项目进度。

二是项目验收、结算和移交缓慢。项目工程竣工后，施工单位提交验收申请后，需经过不同部门层层审核，审核耗时较长，导致部分项目甚至长达1~2年仍未形成指标。

（七）指标交易机制有待完善

形成水田指标后，按照《广东省耕地储备指标交易管理暂行办法》和《广东省自然资源厅关于水田指标管理使用的办法》进行指标交易，交易平台有所限制，跨市级行政区域交易在省级耕地储备指标交易平台进行，市级行政区范围内跨县级行政区交易在市级耕地储备指标交易平台进行，不得越级到省级交易平台进行交易，交易手续繁杂。

三、改善建议

（一）因地制宜，上下结合，综合确定指标任务

综合考虑当地资源禀赋条件，合理分配各地区指标任务。建议各区县可按照当地的资源条件，初步筛选符合垦造水田选址要求的潜力图斑，统计面积后上报市局，再由市局统一上报省厅，省厅综合考虑各地区上报数据后再下达相应任务量。

（二）乡镇政府加强宣传，鼓励农户支持并积极参与垦造水田项目，建设美丽乡村，提高粮食产量

垦造水田的意义不只是耕地占补平衡，更是村庄经济发展的新机遇，增加农民经济收入的新渠道，实现乡村振兴的新路径，农民的积极参与是对于前期选址以及后期管护的有利保障。

（三）加强前期选址核查，规范选址要求

严格遵循垦造水田的政策文件要求，从前期根源上杜绝选择水源不足、面积过小等不符合垦造水田选址要求等问题，加强对前期选址工作的监督与核查，降低后期整改的风险。

（四）明确施工要求，加强施工监督

建设单位应定期要求施工、监理单位提交施工日志、月报、施工照片等资料，定期实地核查施工质量是否合格。此外，建设单位也可充分利用工作群，进行项目管理，施工和监理单位核对当日工作量后将项目进度、问题等上传至群，各单位人员可根据问题作出相应的答复，提高问题解决效率。

（五）完善后期管护政策，加大管护力度

建设单位应在管护期内明确具体的管护人员，对项目区内工程进行巡查和维护，避免出现有人蓄意破坏或长期管护不当造成的沟渠积淤、杂草丛生等现象。针对已过管护期项目，建议相关政府部门完善后期管护政策，真正做到保地、保粮、利民、为民。

（六）优化论证手续、指标形成手续和指标交易手续

省自然资源厅管理项目众多，可探索将论证权限下放到市级自然资源局，既可缓解省自然资源厅业务压力，又可加快垦造项目进度。另外，垦造水田建设一般由当地区/县财政资金支出，建设资金量大，部分偏远区域的财政资金压力较大，建议优化指标形成手续和指标交易手续，尽快盘活利用相应指标，促成指标交易，缓解地方财政压力。

（七）结合区域产业定位，促进农产业园区化发展，建设数字化农田

建议各地区结合本区实际资源条件，面积大且地形较平坦区域可推行机械化、现代化种植，植入智慧农业、大数字农业、建设大数据分析中心，配备虫情测报系统、气象监测系统、农机管理系统等智能设备，实现农业生产环境的智能感知、分析、预警以及农业生产耕、种、管、收各环节的智能化、无人化、精准化、可视化，用数字化手段高效推进高标准农田的绿色、安全、优质的管护。

结语

垦造水田是一项系统工程，如何加快项目进度、保障项目质量，进一步将垦造水田与乡村振兴、生态安全相结合，在完成占补平衡任务的基础上，真正发挥水田经济价值、社会价值与生态价值，需要自然资源、农业、水利、环保等相关部门及技术咨询单位共同探索实践。

作者：钟宇兰

审核人：肖捷