广东省留用地总量近70万亩（463平方公里），其中未兑现留用地约20万亩（133平方公里）[ 数据来源：广东政协网《关于激活留用地新效益，助力“百千万工程”高质量实施的提案》一文]，约占留用地总数29%。大量历史未兑现留用地，既直接损害了村集体的切身利益，也影响了政府公信力。因此，2024年省厅在关于留用地的征求意见稿中提出，新增征收村集体用地产生的留用地统一采用非实地留地方式兑现，不再采取实地留地的方式。在此背景下，寻找29%的历史未兑现留用地的破局方法是当务之急。

一、历史留用地指标落地困境

本文所指历史留用地，主要是已签订征地协议但还未兑现的留用地指标。造成历史留用地的原因是多方面的。

指标核定难：一是历史留用地政策频繁变更，或部门地市顶层设计缺位，导致核定标准不清。二是征地情况复杂，台账管理机制不健全，导致留地数据校核难。

用地选址难：一是留用地选址受空间约束或三区三线管制，选址范围进一步缩减；二是村集体选址诉求与规划要求存在矛盾；三是政府与村集体发展目标错位。

用地兑换难：村民实地留地意愿大，其他留地方式难推进，但土地资源紧张导致实地留地难推动。

第一个问题主要通过地方组织开展留用地指标核定，建立留用地指标台账进行解决。本文主要探讨历史未兑现留用地指标的选址及落地的具体化解之法。

二、破局方法

历史留用地指标落地可通过“指标换地”“指标换房”“指标换货币”“指标换其他”等方式实现，不同方式面临的困难是不同的，解决方法也不一样。

1、指标换地，促进转型升级“指标换地”是通过历史留用地指标换取土地的行为，是村集体意愿最高的一种方式。然而该方式推进缓慢，主要原因在于存在未兑现留用地指标数量多与土地资源有限的矛盾，以及规划选址及用途与村集体期待不符的矛盾。

对于土地资源有限的情况，广州等地探索出留用地指标用于纳入“三旧”改造中的“三旧”用地、“三地”或农用地，或者用于抵扣历史违法建设用地，以换取合法建设用地。佛山南海探索通过购买指标或地券创新留用地报批方式，破解留用地落地问题。

对于因规划不符无法落实留用地的情况，可以充分利用新一轮国土空间规划编制的窗口期，科学统筹谋划抓紧推动落实。也可以在符合规划的地方集中选址进行开发建设，如广州市花都区的“统一规划、集中安置”模式，珠海市南水镇的“抱团飞地”模式。

2、指标换房，规范置换流程与保障权益

“指标换房”指将留用地指标置换成房产物业的方式，能为村集体和村民提供稳定的资产与收益。但目前这种方式被村集体或村民采纳的较少，主要原因是村集体或村民选择实地留地安置方式的意愿大，因此该方式适用于行政村范围内建设用地资源不足难以实地留地的村集体，或经济实力薄弱的村集体。为提高“指标换房”的接受度，可引入“房票”，增加被征收人自主购房的安置模式，同时健全“房票”政策配套的保障措施，包括明确房票兑换范围、使用期限和转让条件，提高“房票”落地性。另外，还可探索在规划允许的前提下，提高开发强度，按容积率提高的一定比例抵扣历史留用地指标，以实现“指标换房”的目标。

3、指标换货币，合理制定补偿标准与资金管理

“指标换货币”是将留用地指标折算成货币补偿给村集体和村民，这种方式简单直接，适合经济薄弱的村集体，但该方式存在着补偿标准是否合理、资金使用和管理是否规范等问题。为了合理制定留用地折算货币补偿标准，应由地级以上市人民政府进行研究制定。在制定补偿标准时，充分考虑土地市场价格、预期收益等因素，确保补偿能够充分体现留用地的价值。在实际补偿中，可适当提高指标兑换货币的比例，提供货币的投资指引，提高村集体“指标换货币”的积极性。

4、指标换其他，多元合作与创新开发

“指标换其他”可以包括折价出资、入股等方式，村集体可通过这种方式参与各类城市新区、产业园区建设，并按出资、股权比例及相关约定分享收益。这种方式能够让村集体和村民参与到更广泛的经济活动中，但面临着投资风险、合作方选择等问题。此外，还可探索“指标换养老金”，将留用地权益置换为农户的基本养老保险补贴。

结语

历史留用地指标落地难题是广东省在发展进程中面临的重要挑战，其涉及政策、土地资源、村集体权益等多方面的复杂因素。通过“指标换地”“指标换房”“指标换货币”“指标换其他”等多元化破局方法的探索，我们看到了促进未兑现留用地落地的希望。不同的方式各有优劣，也面临着不同的困难，但都在实践中展现出了一定的可行性和创新性，具体操作中，应结合留用地所处地区实际情况，灵活运用这些破局方法。