一、现行增减挂钩政策实施概况

（一）基本概念

按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

（二）发展历程

自上世纪90年代开始，部分地区为了缓解供地压力，开始逐步重视土地整理工作，相继采取建设用地置换、周转和折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足问题。中共中央国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号），提出“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地”。从这一文件可以看到增减挂钩的政策雏形。

2005年10月，原国土资源部印发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号），并于2006年、2008年推进第一批、第二批试点地区，增减挂钩从理论走向实践。过程中对相关工作进行了规范、整治，这一阶段虽有冒进曲折，但也涌现出许多典型模式和有益经验，比如重庆“地票”模式、嘉兴“两分两换”模式等。

2016年6月，为助力打赢脱贫攻坚战，原国土资源部下发了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，以此为转折点，增减挂钩指标开始加大向贫困地区的倾斜，助推扶贫和易地搬迁工作，后续国家又进一步印发了相关文件，将增减挂钩与“脱贫”、“帮扶”深度结合了起来。

（三）成效与不足

在发展过程中，增减挂钩在促进保护耕地，提高用地效率；优化城乡空间布局，促进城乡融合发展；改善农民生活水平，助力精准扶贫和乡村振兴；完善管理体制，助推农村土地制度改革等发面发挥的重要作用，成效显著。

但从全国增减挂钩政策实践来看，也存在着一系列问题不足，包括实施流程繁琐冗长，涉及部门多，制度运行成本高；政策执行不力，拆迁补偿标准偏低，收益分配存在不合理现象；对于有效增加耕地面积，节约集约利用土地的政策初心目标，执行有偏离；配套政策不健全，影响工作推进质量和效率等，在很大程度上影响了城乡建设用地增减挂钩制度的开展效果。

二、全域整治新时代对增减挂钩的新要求

当前，全域土地综合整治成为全国各地推动高质量发展的重要抓手。如浙江省以全域土地综合整治为引擎，推动“千万工程”提质增效；广东省推进全域土地综合整治工作，支撑百县千镇万村高质量发展工程；北京市通过全域土地综合整治，推进首都宜居宜业和美乡村建设等。

在新的时代背景下，社会各界对全域土地综合整治工作定位、内涵等的认识不断加深，增减挂钩作为全域土地综合整治工作重要的内容组成，也将面临全域整治工作所产生的新要求、新需求，具体体现如下：

（一）发展新阶段，空间利用情形更复杂

城乡建设用地增减挂钩政策的最早提出，背景是我国土地资源整体比较紧缺，人地矛盾突出，土地资源利用率较低，挂钩的类型主要是通过农村建设用地拆旧复垦，腾挪至城镇建设使用，情形较为单一。但当前我国整体进入存量发展的新阶段、新时代，城市、乡镇、村庄等在过去快速城镇化发展过程中，均产生了大量批而未用、零散低效、闲置空置用地等，进行盘活再开发利用的潜力和需求均较大，涉及的实际情形更为复杂，现行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策情形路径，难以满足新阶段的多种用地增减挂钩的实施需求。如在开展全域土地整治过程中，有些乡镇考虑将分散在城镇开发边界外闲置低效的城镇建设用地，主要为公共服务设施等用地，通过优化调整至城镇周边，但不符合目前增减挂钩政策要求。

（二）视野更宽阔，全域全要素考虑

全域土地综合整治是以全域全要素整体统筹的视角和思维来谋划开展的，其涉及到的土地包含了农用地、建设用地、未利用地等各种地类，空间尺度也是以行政辖区全域空间来谋划，这都将对增减挂钩提出了更高的要求。过去增减挂钩，只是在建设用地这一种大类内部，进行增加和减少的安排，无需与农用地、未利用地进行关联，全域整治下的增减挂钩则更需要统筹考虑，增减挂钩的复垦区需要整体考虑做为耕地、园地、林地甚至未利用地中的某一类更符合整治区域的整体利益，同时需要与耕地集中整治、高标准农田建设、林地质量提升、生态保护修复等工程协同衔接。而且，过去增减挂钩只是点对点的城乡建设用地增加和减少，没有从整体空间布局优化的角度进行考虑，全域整治下的增减挂钩，则需要充分衔接国土空间保护和发展整体格局，以及村庄分类和布局等等，要改变过去单点的工作推进模式。

三、增减挂钩政策改进的几点思考

（一）构建增减挂钩的细化类型体系

在新发展阶段，土地利用问题多样化，在全域土地综合整治过程中，多地存在对城镇建设用地、村庄建设用地、采矿用地等多种用地布局腾挪的诉求，超出了现行增减挂钩政策的用地类型范畴，建议将城乡建设用地增加挂钩的覆盖对象，由城乡建设用地扩展到建设用地，具体可以细分为城镇用地、村庄用地、采矿用地等类型，均可采用增加挂钩的方式进行盘活利用，探索构建城乡挂钩、城城挂钩、村村挂钩、矿矿挂钩等多种具体类型体系，形成升级版的新型增减挂钩类型体系。

（二）强化规划引领，全域统筹谋划

突出国土空间总体规划的空间引领作用，以空间布局优化、主体功能区划分、村庄类型划分等为目标依据，统筹谋划符合整体发展利益的增减挂钩项目安排，做好拆旧复垦区与建新区的空间布局和时间计划。同时，与全域整治重点区域进行衔接，尤其从利益统筹平衡等角度，做好增减挂钩项目与农用地整理、生态修复等投入高、收益低的项目的整体谋划，充分发挥增减挂钩投入低、收益高的特点优势，做好肥瘦搭配，聚焦重点区域，探索形成整治的综合效益和模式。

（三）优化空间规划管控规则衔接

当前，各级国土空间总体规划陆续完成了审批，正式进入实施阶段。但是在全域整治推进过程中发现，空间规划管控规则对于增减挂钩的实施存在较大制约，如城镇开发边界相关规定要求不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，这对于增减挂钩现行的通过腾挪减少村庄建设用地，用于城镇新增建设用地的政策路径形成一定制约，复垦腾挪的村庄建设用地规模将不能用于城镇建设。这里反映出在存量时代，国土空间规划需要进一步凸显其规则属性，要加强与土地利用和审批、土地整治等相关政策要求的深入衔接，适时进行实施性的规则评估与优化，保障各项工作的高效落地。

（四）差异化设置增减挂钩实施流程

前述所提到的构建增减挂钩具体类型体系，如城乡挂钩、城城挂钩、村村挂钩、矿矿挂钩等，由于每个类型涉及的具体地类不同，地类所涉及的权属性质和权属主体类型、建设利用现状等等均不同，因此增减挂钩各具体类型工作开展的流程也应当差异化设置。如城镇建设用地多为国有用地，其内部间的增减挂钩腾挪一般不需要进行表决，而村庄建设用地基本为集体用地，其拆旧复垦需要进行表决等。

综上所述，增减挂钩政策自实施以来，对于城乡融合发展、土地利用效率提升、脱贫攻坚等发挥了重要作用。在全域土地综合整治新的时代背景下，增减挂钩政策同样处于不可替代的位置，但也需要与时俱进，寻求和明确新时代背景下的新的政策出发点，主动进行转型升级，以期更好的为高质量发展助力。