一、背景问题

中央一号文提出，稳妥有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治，整合盘活农村零散闲置土地，保障乡村基础设施和产业发展用地。利用集体经营性建设用地引入社会资本参与乡村产业发展，是全域土地综合整治实现造血机制的重要途径之一，对推动乡村经济社会可持续发展具有重要作用。然而，从2023年初正式开展的全国深化农村集体经营性建设用地入市试点（以下简称“入市试点”），强调“不能通过农用地转为新增建设用地入市”，且多地表示在国务院出台集体经营性建设用地入市管理办法之前，只有国家和省级试点地区可以入市。

这意味着：①入市试点地区，只有符合条件的存量集体经营性建设用地能够入市，或者通过土地综合整治将存量建设用地调整至建新区后入市；试点开始后，使用新增建设用地指标完成农转用报批后的，则不能入市。②非入市试点地区，存量和新增集体经营性建设用地均不能入市。但是，各地正在实施的全域土地综合整治项目落地，不可避免需要使用集体经营性建设用地，村集体如何与社会主体进行合作利用，成为实践中迫切需要解决的问题。

农村集体建设用地范围示意图

二、法律依据

从条文上看，入股、联营与入市不是同一途径。《土地管理法》（2019年修订）第六十条继续沿用原来的表述，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。新增第六十三条，规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

法理释义方面，入股、联营与出让的性质不同。全国人大常委会法工委王瑞贺与自然资源部法规司魏莉华司长合著的《土地管理法释义》认为，农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，使用集体建设用地，属于土地所有者行使其所有权的形式，与集体经营性建设用地出让性质不同。例如，河北省土地要素保障相关政策问答对入股、联营和入市做了区分，明确：①列入国家集体经营性建设用地入市试点地区不能办理土地征收审批的项目，可通过出让、出租方式供地；②试点之外的地区，可依据《土地管理法》第六十条规定，以入股、联营方式使用集体建设用地，采用联营方式的，集体建设用地使用权仍属于集体经济组织，采用入股方式的，集体建设用地使用权属于被入股企业。

不同范围农村集体建设用地的供地路径

三、入股、联营的一般流程

根据《土地管理法》及其实施条例，综合上海金山、江苏南京、浙江金华、广西合浦、河北承德、山东费县、四川内江等地做法，集体建设用地入股、联营的一般流程如下：

集体建设用地使用权入股（联营）工作流程图

流程差异：①江苏南京、浙江金华等地要求属于农村一二三产业融合发展用地项目库、乡村振兴项目、养老服务设施用地等特殊的产业或项目用地，才能申请新增建设用地报批。②河北承德等地要求先开展用地申请批复，取得用地批准书之后，再签订入股、联营合同。③四川内江等地要求选取入股、联营合作方应通过农村集体资产交易或产权交易平台公开选取。

四、案例介绍

集体土地入股+点状供地模式：上海金山

以金山区朱泾镇待泾村花开海上生态园“点状供地”项目为例，待泾村集体依托乡村振兴示范村和600亩“花开海上”生态园建设的资源优势，将分布于12个村组的99宗、共计113.02亩农村集体建设用地入股，与用地企业共同组建混合所有制企业，用于建设景区咖啡屋、小餐厅等公共配套，服务“上海南郊花海·芳香小镇”建设。其中，用地企业货币出资11604万元，持股比例51%；村集体以集体建设用地40年使用权作价11149万元入股，持股比例49%。村集体不承担项目经营风险，按照“保底+收益分配”模式获得股权收益，按股权分配方案，113.02亩地一年收入可达200万元；村民还享受门票收入10%的分红、生态停车位的全部收益等收益。

（图片来自网络）

集体土地联营+“标准地”模式：山东费县

费城街道泉盛村民委员会土地面积6.62亩集体建设用地作价出资共计118.38万元，以联营方式与山东铨盛重工有限公司共同投资建设年产3万吨机械配件项目。土地用途为村庄工业用地，容积率不小于1.0，使用年限为50年，实行“标准地”模式供地，约定固定资产投资强度不低于165万元／亩、亩均税收不低于16万元／亩、项目年新增能耗为1862.75tce、万元工业总产值综合能耗0.11tce/万元，万元工业增加值综合能耗0.92tce/万元。县级人民政府依法对集体建设用地使用申请进行批复后，村集体与合作企业签订集体建设用地使用权联营合同，并由县自然资源和规划局办理集体建设用地使用手续。

集体土地联营+低效用地盘活模式：四川内江

内江市朝阳镇黄桷桥村利用原黄桷桥机砖厂因破产闲置的11.54亩集体建设用地，整理后以集体经济组织为主体与社会资本开展项目合作，用于建设民宿、游客中心等旅游接待设施，作为“竹苑水乡·助贫富村”现代农业产业园项目的配套设施，发展乡村旅游。通过内江市产权交易中心挂牌交易，确定内江市竹苑生态农业有限公司为联营合作方，联营土地使用权期限40年，联营价290.16万元。通过作价联营模式，每年村集体经济收益将不低于联营价格的4%，是土地流转收益的近13倍。

（旅游接待中心效果图，图片来自网络）

五、总结思考

综上所述，集体经营性建设用地入股、联营不受入市试点范围和新增建设用地报批的限制，未纳入入市试点的地区在实施全域土地综合整治项目过程中，需要使用集体建设用地的，可以参考其他地方已有实践做法，采用入股、联营的方式。但是在入股、联营合作中，用地企业和村集体作为合作双方，要注意以下方面：

（1）对于用地企业来说，应充分知晓联营方式合作企业并未取得土地使用权，若对土地权属要求比较高的则不适宜采用联营方式，可考虑采用用地企业能够取得土地使用权的入股方式。

（2）对于村集体来说，入股方式合作要特别注意增资扩股对农民集体持股比例的影响，也要关注土地使用权未到期企业破产、企业股权转让涉及股权关系、权属转移等有关问题。