2025年1月10日自然资源部、财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合修订了《土地储备管理办法》，对比《国土资源部 财政部 人民银行 银监会关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资规〔2017〕17号），整体框架不变，但更强调所有者权益维护、存量土地收储、专项债券管理、信息化管控和资金管理。总体趋势如下：

01

落实权益维护，强化资产管理

本轮修订旨在加强储备土地资产保护，切实防止损害储备土地合法权益。一是在定义中增加“落实和维护所有者权益……实施资产管护”（第二条）表述，将维护所有者权益和资产管护工作提升到突出位置，从根本上保障土地储备工作的权益基础。二是明确“土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况（包括所有权和用益物权、担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而损害合法土地权益”（第八条），新增审核所有权情况，这一规定可以有效避免土地权属纠纷等问题，保障土地储备的合法性和稳定性。三是在储备土地的前期开发中，新增“加强对文物遗存、历史遗迹、古树名木等遗产的保护”（第十二条），强调在库储备土地管护。这些新增条文成为加强储备土地资产管护，维护所有者权益的必要条款，成为土地储备管理工作科学、有序发展的必然要求。

02

推动存量收储，鼓励成片开发

为落实中央经济工作会议要求，着力改善供给，严控增量，优化存量，提高质量。《土地储备管理办法》修订稿相对旧版来从储备目的和计划编制上都新增了推动存量收储的内容。在收储目的上，调整为“完善土地储备制度，促进土地节约集约利用和高效配置，提高建设用地支撑和保障能力，推动高质量发展”（第一条），指导收储总方向。在土地储备三年滚动计划编制中新增“结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区”（第四条），从计划上充分利用现有土地资源，通过成片开发实现土地高效利用。综上修订，土地储备将以促进存量用地收储为导向，鼓励成片连片收储。

03

严管专项债券，防范债务风险

2024年10月国家重启土地储备专项债券，为土地储备提供资金支持。与此同时，《土地储备管理办法》修订稿对专项债券做出了明确且严格的规定。一是明确专项债券执行标准，新办法更改为“用于土地储备的专项债券管理按照财政部、自然资源部等有关部门规定执行”（第二十条），对专项债券从严管理。二是加强信息化管理，实现信息共享。新增“涉及使用专项债券的土地储备项目，自然资源部与财政部地方政府债务管理信息实施系统联通并共享项目信息”（第二十一条），其中财政部提供涉债项目清单，土储机构按要求填报计划、项目、地块以及专项债相关信息。三是明确各部门职责，落实专项债管理要求。新提出分别由省级和市县自然资源主管部门落实“对使用专项债券的土地储备项目确保融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金”（第二十二条），各司其职，配合同级财政部门做好专项债券发行管理等相关工作，其中省级自然资源部门还负责“审核专项债券的需求”，财政部门具体负责“专项债券发行和管理等工作”（第二十一条）。

04

优化储备流程，规范工作标准

为破解土地储备名录更新不灵活、计划调整受限、入库标准不明确、入库和出库流程不够规范等问题，《土地储备管理办法》修订稿针对上述问题做出了一系列针对性调整。一是放宽土地储备名录更新时间和计划调整时间。将第三条中土地储备实施名录中的“定期更新”调整为“动态更新”，取消第六条调整计划次数限制，便于地方根据实际情况灵活调整土地储备计划，及时适应市场变化和城市发展需求。二是规范入库标准，强调产权清晰。《土地储备管理办法》修订稿将年度土地储备编制依据由“年度土地供应计划”规范为“年度国有建设用地供应计划”（第五条）；由原有储备范围“国有土地”明确为“国有建设用地”（第八条），强调产权清晰，确保纳入储备的土地权属明确，避免后续纠纷。三是优化入库和出库流程管理，规范入库审批和备案流程、出库条件、临时利用报批手续。补充“储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，应当依法履行报批手续”（第十四条）。对储备土地供应，明确纳入市县国有建设用地供应计划后，再组织供应，并且供应已发证的储备土地之前，应先办理不动产注销登记（第十五条）。

05

推进信息化管理，落实监管职责

《土地储备管理办法》修订稿以全民所有土地资产管理信息系统为抓手，相对比旧版更加深入推进储备土地的信息化管理工作。一是积极强化与规划和债务系统间衔接，一方面，与国土空间规划“一张图”衔接，深度融合，正如第二十一条所述“自然资源部建立全民所有土地资产管理信息系统……并纳入国土空间规划“一张图”监督实施”，以此实现土地储备与国土空间规划的协同管控。另一方面，实现与财政部地方政府债务管理信息实施系统联通并共享项目信息，有效防范债务风险。二是加强信息系统数据的审核和监管，新办法新增“建立随机抽查和数据核查机制，对储备土地相关数据指标定期进行监测、分析和评价”（二十一条）。这一系列举措充分表明，在未来土地储备监管工作中，信息化管理将成为提升监管效能、保障土地储备工作科学有序开展的关键手段。

06

放宽计提比例，优化资金来源

为了更好地推进土地储备工作，在资金方面采取各地自行确定国有土地收益基金计提比例的措施，优化资金来源。修订稿增加“财政部门从土地出让收入中划出一定比例资金，建立国有土地收益基金，用于土地储备，具体比例由各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府确定，并报送财政部和自然资源部备案”（第十六条），这一规定，使得各地在建立国有土地收益基金时有了明确的政策指引。同时明确财政部负责“国有土地收益基金计提及拨付情况”（第二十二条）。这一举措能够有效缓解资金紧缺状况，为土地储备工作提供更有力的资金支持。

07

严控储备成本，规范资金管理

为强化土地储备资金规范性管理，提升成本控制效率，防范金融风险。《土地储备管理办法》修订稿新增“土地供应后，应及时结算土地收储成本”（第十七条），明确成本结算的时间节点，强化土地供应与成本核算的紧密衔接。同时，在财政部门职责中新增明确“财政部门负责……土地储备成本结算情况及相关土地储备专项债券发行、还本付息等工作”（第二十二条）清晰界定财政部门在成本管理中的职责。后续工作，将围绕加强储备土地成本管理这一核心，严格规范资金使用，确保土地储备工作有序开展，资金流向透明、合规。