随着国土空间规划成果的陆续审批，城镇开发边界已全面启用于日常的用地管理中，为了进一步规范与强化城镇开发边界的管理，国家、广东省相继出台政策，明确了对城镇开发边界局部优化的情形和办理流程，为地方的城市发展提供有力保障。

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城镇开发边界是什么？

根据《市级国土空间总体规划编制指南》（试行），城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

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城镇开发边界的管理要求是怎样的？

1、城镇开发边界建设管制方式

根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

根据“五级三类”的国土空间规划体系，详细规划在城镇开发边界内主要实行控制性详细规划，而在开发边界外主要实行村庄规划。

2、城镇开发边界总量约束要求（不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数）

根据《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）（以下简称“部193号文”），各类城镇建设所需要的用地（包括能源化工基地等产业园区、围填海历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目等）均需纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。城镇开发边界内原则上按城镇建设用地管理，城镇开发边界外用地项目涉及新增城镇建设用地的，须纳入本地区城镇开发边界扩展倍数统筹核算，并等量缩减城镇开发边界内规划新增城镇建设用地规模。

3、实行分阶段总量控制，为未来发展预留合理空间

除了总量约束，还需考虑分段发展。市县国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量用地使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段总量控制，以便为未来发展预留合理空间。

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城镇开发边界如何实现布局优化调整？

为确保城镇开发边界划定成果能够精准落地，服务城市发展。国家、省相继出台政策，明确在严格落实耕地保护优先序，确保规划新增城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对城镇开发边界进行局部优化。

“六大”城镇开发边界局部优化情形

广东省在国家政策的基础上， 于2024年6月出台《广东省自然资源厅关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（粤自然资发〔2024〕4号）（以下简称“省4号文”），一起对比看看局部优化情形的具体要求。

表1 “六大”城镇开发边界局部优化情形

“八大”城镇开发边界外准入情形

各地要充分引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚发展，但为保障城乡融合、区域一体化发展和“平急两用”公共基础设施建设等合理需要，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。

表2 城镇开发边界外准入的正负面情形

注：正面准入目录的政策依据为《广东省自然资源厅关于明确市县级国土空间总体规划数据库启用条件及使用规则的通知》(粤自然资函〔2023〕630号)

“两类”城镇开发边界调整方案

对于城镇开发边界局部优化，分类情况来看：若是涉及城镇开发边界范围局部优化的，对照“六大”城镇开发边界局部优化情形，明确优化依据后，按要求编制《城镇开发边界局部优化方案》；若是涉及城镇开发边界外新增城镇建设用地，即需要从已划定的城镇开发边界范围内调出适量的新增城镇建设用地，对照“八大”城镇开发边界外准入情形后，按要求编制《城镇开发边界外新增城镇建设用地规模落实使用情况表》。

表3 “两类”城镇开发边界调整方案的基本要求

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结语

在国土空间规划实施管理中，要坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性。因此，在进行城镇开发边界局部优化调整时，需要严格按照政策文件要求进行，确保城镇开发边界划定成果精准落地实施，为城市高质量发展提供有力支撑。