2024年10月12日，财政部在国务院新闻发布会上提到将支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地,确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目，标志着土地储备专项债券自2020年暂停发行后，将得到重启，对缓解房地产企业困难、压降债务具有重要意义。本文梳理了土地储备专项债券暂停发行前的发行要点，供大家参考。

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土地储备专项债券的政策历程

2017年：土地储备专项债券的诞生

2017年5月，财政部、自然资源部发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，允许地方政府从土地储备领域开展试点并逐步扩大发行土地储备专项债券，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还债券本金和利息。此后，土储专项债一度在专项债中占据较高比重，例如2018年土地储备专项债发行规模为4830亿元，占当年专项债发行规模的35.8%。

2020年：土地储备专项债券暂停发行

为调控房地产市场及引导专项债投向基建领域，2019年9月召开的国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。因此，自2020年起，土储专项债的发行暂告段落。

2021年：专项债券可用于租赁住房相关的土地储备

按照中央经济工作会议有关精神，2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，但不安排其他类型的土地储备项目。

2024年：重启土地储备专项债券

2024年10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，财政部指出，考虑到各地闲置未开发的土地相对较多，将支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。土地储备专项债券发行的重启，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力，对促进房地产市场止跌回稳具有重要意义。

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土地储备专项债的申报流程

根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），土地储备专项债的申报流程如下：

1、下达省级土地储备专项债券额度

财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。随后，财政部在国务院批准的分地区专项债务限额内安排向各省级财政部门下达年度土地储备专项债券额度，并抄送自然资源部。

2、市县提出土地储备资金需求

县级以上地方土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级自然资源部门审核、财政部门复核后，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级自然资源部门。

3、确定市县土地储备专项债券额度

省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级自然资源部门。

4、市县提出具体项目安排建议

市县级财政部门在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级自然资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级自然资源部门。

5、省级审定年度土地储备专项债券发行方案

省级财政部门根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级自然资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

6、土地储备专项债券发行

土地储备专项债券在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。地方各级自然资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

7、调整政府性基金预算

增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案，土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

8、偿还土地储备专项债券本息

省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

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土地储备专项债券的期限

土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级自然资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

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地方自然资源部门和土地储备机构要做什么？

地方各级自然资源部门

应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。此外，地方各级自然资源部门还应加强对土地储备项目的管理和监督，履行国有资产运营维护责任，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。

地方各级土地储备机构

应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。

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土地储备项目取得土地出让收入如何偿还债券本金？

土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

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市县级相关职能部门的工作职责

市县级财政部门

负责按照政府债务管理要求并根据本级自然资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

市县级自然资源部门

负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。市县级土地储备机构

负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

本文梳理了土地储备专项债券暂停发行前的发行要点，而土地储备专项债券发行的本次重启，重点是为地方政府以收回收购的方式盘活存量土地提供资金支持，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目，具体操作程序和标准仍有待探索，中地顾问将保持密切关注。

作者:陈凯

单位:广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司

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