本文聚焦广东省低效用地再开发试点中的核心政策点——“探索对已批未建的政府储备土地、征地留用地等，以租赁等方式进行过渡性开发利用”。针对实践中“临时利用”、“1.5级开发”、“短期利用”等概念边界不清、应用逻辑模糊的问题，结合相关政策文件与地方实践，对上述概念进行了辨析与比较，并结合省内实践案例，梳理了审批流程、租金标准和监管机制等实施路径，为地方提升存量土地资源配置效率提供参考。
广东省作为全国经济大省，长期面临土地资源紧约束的挑战。国家和省高度重视存量用地盘活：2023年9月，自然资源部启动低效用地再开发试点（自然资发〔2023〕171号），广东珠三角九市首批入选；2025年12月试点扩至全省；2026年1月，省政府印发《广东省全域推进低效用地再开发试点实施方案》（粤府函〔2026〕18号），明确核心任务；3月，广州率先发布全国首个超大城市低效用地再开发专项规划。从国家授权到省级部署再到地方落地，低效用地再开发已全面进入实施阶段。
在这一背景下，“探索对已批未建的政府储备土地、征地留用地等，以租赁等方式进行过渡性开发利用”的政策条文，直击当前城市发展中最常见的痛点：
已完成征收、补偿和平整的储备土地，因招商未果或市场时机不成熟，长期闲置，征地成本沉淀，无法产生效益。
征地时安排给村集体的留用地，因缺乏资金和招商能力，长期处于闲置状态，未能给村民带来应有的收益。
初创企业、新能源充电运营商、物流仓储企业等对租金敏感、需要快速落地，却难以在合法框架内找到合适的土地。
“过渡性开发利用”正是针对这三重痛点的一揽子解决方案。它不改变土地的长远规划用途，而是在正式开发条件成熟之前，通过租赁等灵活方式先行投入使用，实现三重目标：为政府盘活闲置资产、为村集体创造持续收益、为市场提供低成本发展空间。
它不是永久改变土地用途，而是在土地等待终极用途实现的“留白期”内，植入临时、可逆的经济活动。租赁期满，土地可收回并按远景规划实施。因此，所有建筑必须可拆除、可迁移，不得建设永久性设施。
与传统土地出让“一次性买断”不同，过渡性开发采用租赁方式供应土地，不涉及所有权和使用权转移，手续更简便、成本更低。根据《中华人民共和国民法典》第七百零五条规定，租赁期限不得超过二十年，超过部分无效。各地在实践中普遍将首次批准期限设定为5-10年，对于年限上限设定不一，一般不高于15年，也有按照不高于20年设定。
主要指两类土地：一类是政府已完成收储但暂未出让的储备土地；另一类是征地时按照国家和省有关规定安排给被征地村集体用于发展生产的留用地。这两类土地权属清晰、基础设施较完善，具备快速投入使用的条件。
它不是简单的看管维护，而是鼓励进行经营性开发利用，以创造经济和社会价值。各地可根据实际需求，因地制宜地引入仓储物流、新能源充电、文旅商业、科技研发等业态。
在实践中，“临时利用”、“临时用地”、“短期租赁”、“1.5级开发”等概念频繁出现，地方在选用时容易混淆。以下从实操角度，梳理四类模式的本质区别。
“临时用地”是指建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地。其核心规范依据为《中华人民共和国土地管理法》《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）及《自然资源部办公厅关于进一步做好基础设施建设使用临时用地保障工作的通知》（自然资办函〔2024〕2159号）等。
期限要求：临时用地使用期限一般不超过2年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过4年。
范围严格限定：一是建设项目施工过程中直接服务于施工人员的临时办公和生活用房、工棚，以及直接服务于工程施工的辅助工程，包括材料堆场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道等；二是矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等在勘查期间的临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程等。与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。
核心约束：不得以临时用地名义批准修建永久性建（构）筑物，期满须复垦恢复原状，不得用于独立的商业经营活动。
“储备土地临时利用”适用于政府已完成收储入库但暂未供应的土地。其核心制度依据为《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号），该办法由自然资源部、财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局于2025年1月10日联合修订印发。广东省自然资源厅于2025年11月印发《广东省自然资源厅关于进一步加强土地储备工作管理的通知》，对储备土地临时利用作出进一步规范；此前于2023年12月印发的《广东省储备土地管护和临时利用工作指引（试行）》仍为现行有效文件。
期限要求：一般不超过2年，且不能影响土地供应。
范围严格限定：政府已完成收储入库、取得完整产权、暂未供应的储备土地。可以出租等方式对储备土地及其地上建（构）筑物进行临时利用，用途包括但不限于重大项目的配套临时用房和临时配套场地，园林绿化、文化体育、物流仓储、停车设施、充电桩、肉菜市场等临时性公共服务和便民设施等。
核心约束：不得修建永久性建筑物，只能用于临时性公共服务和便民设施等。
“1.5级/过渡性开发”是地方政府在实践中探索形成的土地开发利用创新模式，指政府将基础设施完备、暂未纳入近期土地出让计划的储备土地或留用地，通过租赁方式交由承租人进行一定期限的经营性开发利用，待片区开发条件成熟后，由政府按约定收回并按远景规划实施。其核心规范依据为各地出台的操作指引，包括《佛山市土地1.5级开发操作指引》（佛自然资通〔2024〕132号）、《龙川县过渡性开发项目审批操作指引（试行）》（龙府办〔2026〕3号）、《端州区过渡性开发项目审批操作指引（试行）》、《清城区过渡性开发项目审批操作指引》及《清城区过渡性开发项目用地交易办法》。
期限要求：土地租赁期限一般5-10年，各地上限设定不一（佛山、龙川、深汕规定最长不超过15年，东莞、端州、清远、前海规定最长不超过20年）。采用租赁方式供地，不涉及土地所有权和使用权转移。
适用对象：政府已完成收储入库、暂未纳入近期出让计划的储备土地，以及征地时安排给被征地村集体的留用地。两类土地均须权属清晰、手续完善、基础设施较为完备，具备快速投入使用的条件。
产业准入要求：各地普遍建立“正面清单+负面清单”的双向引导机制。允许工业制造、仓储物流、文旅商业、商务金融、新能源充电设施等业态；明确禁止商品住宅类房地产开发、高污染高风险产业、国家限制类和淘汰类产业。龙川县进一步实行“一地一策”差异化设计——重点工业平台内仅允许工业和仓储物流项目，禁止引入文旅和商业项目。
核心约束：不得用于商品住宅开发，不得修建永久性建（构）筑物，不得擅自转租、转让或抵押土地租赁权利，期满须自行拆除并恢复土地原状。
“国有土地租赁”与1.5级/过渡性开发同属经营开发门类，其共同的制度内核是：以租赁方式供应国有土地，允许承租人在约定期限内进行经营性开发利用，期满收回。区别在于，2023年12月印发《深圳前海深港现代服务业合作区土地租赁管理办法》（深前海规〔2023〕12号），构建了短期租赁（5年以内）和长期租赁（5-20年）两级体系，强调以短期租赁为主，审慎进行长期租赁。
短期租赁：聚焦急需公共服务设施。以协议方式确定承租人，租赁期限最长五年且不得续期。适用范围包括社会投资主体组织实施的电动车充换电站、公交场站、混凝土搅拌站等，以及政府组织实施的交通场站、环境卫生、教育、医疗、文化、体育等公共设施。
长期租赁：限于基础设施类、公共配套类和产业扶持类项目，不得用于住宅、商务公寓等居住性质项目。租赁期限5年以上20年以下，实行弹性年期供应。土地及地上建（构）筑物不予办理不动产登记，不得转让、转租或抵押。
四类模式选用参考
注：各地方可因地制宜，进行合理化的应用。
广东省内多个城市已先行探索并取得实效，形成了从制度引领、先行规范、精细管控到高效落地的多路径实践格局。
东莞：
制度首创与工业遗存活化
2018年7月印发全国首部市级1.5级开发操作指引。依托该指引，2019年推出全省首个项目——鳒鱼洲文创园，以15年租赁权盘活约9.5万平方米工业遗存，截至2024年6月已签约超57家企业。可借鉴点：以市属国企为开发主体，采用“保护+活化”策略，为拥有工业遗产资源的城市提供了可参照的开发范式。
可借鉴点：以市属国企为开发主体，采用“保护+活化”策略，为拥有工业遗产资源的城市提供了可参照的开发范式。
佛山：
先立制度后干项目
2024年10月印发全市统一操作指引，顺德区进一步将适用范围从政府储备土地拓展至集体建设用地。全市至少4个项目完成摘牌，覆盖工业制造、总部园区、新能源基建、文旅商业四种类型。
可借鉴点：以市级指引统一规范、区级细则深化落地，为各地提供了“制度先行”的操作范本。
肇庆端州：
以制度换空间
2024年4月率先在粤东西北印发县级操作指引，将留用地全面纳入适用范围。已推动7个项目、盘活约462亩，村集体年增收约1450万元，入选全国自然资源节约集约示范创建成果。
可借鉴点：为留用地闲置问题提供了“摸排建账—制定指引—试点带动”的三步走路径。
河源龙川：
精细管控防异化
2026年1月印发操作指引，首创产业准入“一地一策”差异化设计，并建立许可加注“过渡性开发项目”字样的法律保障机制。
可借鉴点：许可加注做法操作成本低、法律效果显著，是防范“假过渡、真永久”异化风险的制度底线工具。
清远：
交易创新与快速复制
清城区依托全国首创的“过渡性开发用地”交易模块，完成首宗项目——凤城仓快递分拣中心（盘活约40亩集体留用地，年租金约200万元、带动就业300人），并快速复制了第二个项目。清新区形成了“政府搭台、集体参与、企业运作”三方协作机制。
可借鉴点：以公共配套设施项目“试水”、依托交易平台规范流程、形成“制度—交易—运营”完整闭环。
深圳前海与深汕：
按发展阶段选模式
前海构建了短期租赁（≤5年）和长期租赁（5-20年）两级体系；深汕聚焦制造业功能补位。
可借鉴点：经济发达城区可侧重公共服务补缺的短期租赁，产业新区更适合产业导入的中长期开发。
地方实践的比较借鉴
广东省“过渡性开发利用”政策已在东莞、佛山、端州、龙川、清远、前海等地形成了一批各具特色的实践。从这些地区的探索来看，一项政策能否真正落地见效，很大程度上取决于能否找到与本地实际相适配的操作路径。以下是梳理全省实践后的一些观察与思考，供各地参考。
从多地经验看，一份权责清晰的操作指引，往往是打开局面的第一步。在缺乏明确制度框架的情况下，基层容易面临“不敢用、不会用”的困境。如龙川的部门职责清单和许可加注机制、东莞和佛山的多部门联审框架，都从不同角度为地方提供了可参照的经验。若能结合本地实际，在“哪种地能用、什么产业能进、谁审批谁监管、期满如何退出”等核心问题上形成明确规则，将有助于打消执行层面的顾虑。
从多地实践看，优先选择“社会争议小、审批障碍小、群众获得感高”的项目作为切入点，是较为务实的路径。如快递分拣中心、充电站、停车场等公共配套设施，因其需求明确、操作相对简便，往往是比较不错的“试水”选择。一个成功的案例本身就能产生较强的示范效应，有助于减少观望，为后续在更复杂场景下的推广创造条件。
观察各地路径选择的差异，核心往往在于对三个问题的回答：本地闲置土地以储备地为主还是留用地为主？产业需求更多集中在仓储物流还是文旅配套？本地治理基础能够支撑何等复杂度的制度设计？不同地区在这些问题上的条件不同，路径选择自然有所差异。制度基础较好的地区可从龙川的精细管控中获取参考，需要快速见到成效的地区可关注清远的交易创新模式，经济基础较好的地区则可研究东莞的国企操盘经验。
过渡性开发的核心在于“过渡”——期满能收回、建筑能拆除。多个地区的实践提醒，在合同签订阶段就将退出条款作为重要内容加以明确，有助于减少后续可能出现的纠纷。具体可包括明确到期拆除义务和违约责任、建立到期预警机制、探索“残值补偿+搬迁奖励”的激励相容安排等。如龙川在许可文件上加注“过渡性开发项目”字样的做法，操作成本不高但在法律效果上有其参考价值。
从多地实践看，政府在这一领域的角色更多是规则制定、平台搭建和底线守护。在交易环节，将过渡性用地纳入公共资源交易平台，有助于以公开透明的方式建立市场信任；在运营环节，鼓励专业化市场主体参与、政府聚焦监管服务，是较为常见的分工格局。如清新区总结的“政府搭台、集体参与、企业运作”三方协作机制，为有效市场与有为政府的协同提供了一种可参考的范式。
从制度设计到项目落地，广东的“过渡性开发利用”正为存量土地盘活打开一条新路。对地方而言，最关键的或许不是照搬哪一个地区的做法，而是结合自身实际，在“先用起来”和“能收回来”之间找到平衡点。
END
