2025年8月《中共中央 国务院关于持续推进城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）指出了城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。《意见》要求以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。伴随着城市更新向智慧化、精细化的转型，政策措施以问题为导向不断优化完善，将为指导解决当前城市更新中的突出问题提供有效路径，本文根据笔者在城市更新领域多年耕耘经验，结合《意见》谈谈当前城市更新面临的突出问题及其实践思考

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一、当前城市更新面临的突出问题

问题一：规划衔接不足与功能失衡

城市更新与规划密切相关，在城市更新过程中规划衔接尤其重要，但受发展阶段、发展方向等影响，部分地区在城市更新中注重局部规划、忽略整体谋划、规划衔接不足，以致早期项目实施顺利，进入深水区后项目举步维艰。其原因：

一是规划碎片化，部分城市更新缺乏系统性谋划，碎片化规划导致功能单一、生态破坏或与城市发展方向不符，后续项目更新前景堪忧；

二是配套不均衡，仅针对单个项目规划公配设施，较少考虑大型普惠性基础设施，导致政府承担较高公配负担，在房地产下行时无力支持城市更新；

三是规划执行不力，因更新规划缺乏地方特色，与规划计划衔接不好，实施过程中资金压力大和收益分配不合理，业态导入难等问题，导致规划落实不到位，进一步加剧了功能失衡，使得城市更新效果大打折扣。

问题二：利益协调与社会公众参与不足

收益分配是项目运作的核心，因利益分配问题，城市更新被认为是政府、企业和原权利人的事情，社会公众对于城市更新整体规划、项目谋划、收益共享等参与度不足，这种情况对城市更新的可持续发展造成一系列负面影响。

一是社会公众对城市更新片区前期规划、项目谋划参与不足，造成城市建设目标，尤其是基础设施和公共配套设施与实际需求存在脱节，因不能满足社会公众需求，导致社会公众普遍的抵触情绪，影响更新后成效；

二是原权利人只关心征拆补偿和安置补助标准的提升，不关心项目受市场环境影响带来的收益变化，造成当前城市更新降本增效的目标与原权利人提高补偿的要求极大冲突。

问题三：资金短缺与融资模式单一

城市更新需要巨额资金，目前主要的融资渠道包括：国家、省有关城市更新的专项补助资金，政府专项债券等地方政府财政资金，城市更新专项借款、专项贷款，公司信用类债券、基金，其他符合规定的资金等。在房地产高速发展阶段，社会资本积极参与，形成社会资本拿地建房，地方政府拿钱搞基础设施开发的快速扩张局面，随着新房去化周期普遍拉长，社会资本参与城市更新的意愿急剧下降，面对城市更新的目标任务，缺少社会资本支持的地方政府普遍财政压力巨大，无力全面推进城市更新，造成相当部分项目处于停滞推进的状态。

问题四：大拆大建与历史文化保护失衡

城市更新中长期存在大拆大建与历史文化保护失衡的矛盾，其本质是短期经济利益与文化遗产永续价值的冲突。部分城市为追求快速城市化，对旧城区、历史街区进行大规模拆除重建，导致大量承载集体记忆的街巷、建筑消失。这种失衡表现为：一方面，推土机式更新忽视历史文脉延续，老城区的肌理被破坏，老字号、传统技艺失去生存土壤；另一方面，所谓的“保护”常流于形式，仅保留几处标志性建筑作为商业噱头，周边历史环境却被高楼大厦割裂，造成“文化孤岛”现象。其后果不仅是物质遗产的湮灭，更导致城市个性流失——千城一面的玻璃幕墙取代了各具特色的传统风貌，居民对城市的认同感和归属感被削弱。

二、实践思考

优化规划体系，夯实规划引领作用

充分利用规划体检、修编契机破解规划衔接不足与功能失衡。

一是强化系统性谋划，以城市发展战略为引领，体检评估先行，查明更新区核心问题，科学制定实施城市更新专项规划，明确各区域的功能定位、发展方向和更新重点，确保局部更新规划与整体规划相契合，避免规划冲突。城市更新计划和实施方案应与之相衔接，强调可实施性和落地性。

二是减轻政府负担，通过整合多个更新项目的公配支出，集中建设大型基础设施，提高设施的使用效率，降低政府的公配支出负担。同时，引入市场机制，鼓励社会资本参与配套设施的建设和运营。

三是科学管控实施节奏，确保规划落实，结合城市更新任务、住房需求进行节奏把握。同时，建立规划动态调整机制，根据重大项目落地和政策调整等情况对规划内容优化项目安排及时序。

完善收益分配机制，多元保障社会公众收益

人民城市人民建，人民城市为人民，城市更新为人民服务应当以利益为牵引增加居民参与度。

一是创新收益联动模式，推行“土地入股”“房屋入股”等模式，允许原权利人以产权入股更新项目，通过股权分红、物业返租等方式，让原权利人分享项目运营收益，从“被动等待补偿”转变为“主动关注项目发展”，增强改造意愿。

二是建立动态补偿调整机制，结合市场环境变化，在征拆补偿和安置补助中引入弹性条款。当项目因市场波动出现收益下滑时，可与原权利人协商通过后续配套设施升级等非现金方式弥补；若项目收益超预期，则适当提高居民的共享比例，平衡“降成本”与“提补偿”的冲突。

三是强化多元主体参与协商、共治共享，尤其要提高社会公众在规划期和建设期参与度，通过多元主体参与和多场景规划激发各参与主体在城市更新中发挥主体主责作用，建立平等多元的协商共治机制，有效整合碎片化的局部治理问题，共享更新外部性溢价。

创新多元化融资模式，破解资金瓶颈

解决城市更新中融资不足问题的关键，在于打破“政府兜底+社会资本逐利”的传统单一模式，构建“多元主体参与、收益风险平衡、可持续循环”的融资模式。

一是从“依赖单一资金”转向“多元渠道协同”，必须激活“政府+市场+社会”多方资金池，政府层面需从“直接投入”转向“引导撬动”；市场层面需创新金融工具，例如将老旧小区改造等产生稳定现金流的项目证券化，吸引社会资本参与；社会层面可探索共担机制，对于涉及居住环境改善的项目，通过居民自愿出资+政府补贴+市场化服务的方式，分担资金压力。

二是建立“风险共担、收益共享”长效机制，明确项目收益逻辑，避免过度依赖房地产销售回款，转向“经营性收入+资产增值”的多元收益模式，实现项目可持续发展。

严格管控拆除规模，强化文化保护

历史文化是城市的灵魂，必须树立“文化优先”的理念，坚持在保护中开发、在开发中保护的原则。

一是遏制破坏性开发，坚持“先考古，后出让”，同时，继续推行“微更新”“渐进式改造”模式，保留老城区的街巷肌理和建筑风貌；

二是完善城市更新规划标准，优化历史文化保护专章，明确历史建筑、历史街区的保护比例和改造底线，将文化保护指标纳入项目审批的硬性要求。

三是培育文化融合新业态，在保护历史建筑和街区风貌的基础上，引入文化创意、非遗展示、特色餐饮等业态，让历史文化资源产生经济价值。

结语

城市更新，更的是空间，新的是城市。不同发展阶段，城市更新中遇到的问题会有所不同，但城市更新创造更好三生空间、推动城市建设高质量发展、服务人民对美好生活的向往的目标是不变的，在新发展阶段，围绕精细化、数字化、可持续的发展要求，新时代的城市更新将探索形成新的发展路径。

文章信息来源：央视《焦点访谈》、宜昌市自然资源和城乡建设局、安徽省住房和城乡建设厅、《广东省“三旧”改造典型案例研究》