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行业动态 | 空间规划(07.27-08.02)

来源:      2020/8/4 9:47:38      点击:

一、段进:关于《国土空间规划城市设计指南》编制工作的几点思考

国土空间规划分技术委员会的成立,引起业界广泛关注,专家们围绕加快建立国土空间规划技术标准体系展开热烈研讨、积极建言献策,本期编发段进院士关于《国土空间规划城市设计指南》编制工作的思考以飨读者。

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法,提高规划编制水平”,明确了城市设计在国土空间规划编制、提高国土空间品质中的重要作用。城市设计作为“城市环境品质提升”的有效工具,与法定化的国土空间规划到底是什么关系?新时代国土空间规划体系中城市设计该扮演什么样的作用和角色?如何充分发挥城市设计在国土空间品质提升中的作用?这一系列问题都困扰着广大规划工作者,急需通过技术标准体系加以规范和引导。

2019年12月,自然资源部委托我们开展《国土空间规划城市设计指南》(以下简称《指南》)的研究,在城市设计积极响应生态文明建设,顺应国土空间规划技术标准体系重构大局,探索新的技术思路、方法和实施管理路径等方面形成了一些思考。

1、生态文明建设中城市设计内涵拓展

十八大提出加快推进生态文明建设,标志着“我国城市建设从初期的以生产要素和投资驱动为特征的外延式、资源过度消耗型模式逐步转变为以创新和财富驱动为特征的,经济、社会、环境协调发展的内涵式、技术提升型模式”。在生态文明建设的背景下,根据国土空间规划全域全要素综合管控的新要求,应对城市设计的经济、社会、环境等内涵进行更多思考。

《指南》研究因势利导,对城市设计的价值、对象、途径等方面进行了必要的拓展。在价值导向上,以生态系统优化、历史文脉传承、功能组织有序为基本原则,强调人与自然的和谐共生,历史文脉的传承积淀,社会包容的人文关怀,创新发展的空间品质,而不仅仅关注景观风貌与特色。在工作对象上,突破原有的城镇发展区范围,拓展至各类生态保护与控制区、农田保护区、乡村发展区等。在技术途径上,通过公共政策途径和技术管控方法与空间规划、建设管理以及社会实践紧密结合,实现对人类聚落及其环境的相互关系和结构形态进行多层次、系统化和整体性组织安排与空间创造。

在此基础上,进一步明确国土空间规划中的城市设计是基于对人居环境多层级特征的系统辨识,多要素特征的统筹协调,以及生态文明和可持续发展理念下自然、文化保护与发展的整体认识,运用设计思维,借助规划传导,通过政策推动,对区域、城市、社区、场所等不同尺度和层级的人类聚落及其环境系统,形成整体布局的结构优化,生态系统的健康持续,历史文脉的传承发展,功能组织的活力有序,风貌特色的引导控制,公共空间的系统建设,实现美好人居和宜人场所的积极塑造。

2、“一张蓝图” 中城市设计内容融入

新时期的国土空间规划“主要通过机制和空间两方面协同来解决规划类型过多、内容重叠冲突等问题”。在机制协同方面,自然资源部成立,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责;在空间协同方面,基于国土空间基础信息平台同步开展国土空间规划“一张蓝图”建设,多规划、多学科共策共谋,实现各类空间资源的精准管控和综合整治,为规划全生命周期管理奠定基础。

然而,与法定规划的衔接是城市设计一直以来面临的难题。脱离于国土空间规划的、以“城市体形环境构思和安排”为主要内容的传统城市设计,难以融入国土空间规划的“一张蓝图”。《指南》明确了城市设计与“五级三类”国土空间规划相融合的关系构架,提出在国土空间规划中运用城市设计的思维和方法,从空间环境品质的角度对规划编制形成反馈,提升“一张蓝图”制定的科学性和艺术性,将“提高规划编制和管理水平”贯穿于国土空间规划的各层级、各阶段。

以总体规划阶段的城市设计为例。《指南》强调除了特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计内容,还要在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总体规划有效衔接。尤其应对城镇乡村与山水林田湖草海的整体空间关系、蓝绿空间网络等内容提出优化建议,并将这一内容体现到“三条控制线”的划定过程中,塑造具有特色和比较优势的国土空间格局和空间形态,从而优化资源环境底线约束。

3、全域用途管制中城市设计思维运用

传统城市设计主要聚焦于城市建设区域,对农业和生态空间关注较少。在城乡人居环境高质量发展与“美丽中国”国土空间开发保护利用的关键命题下,整合生产、生活和生态全域空间,进行山水林田湖草海全要素管控急切需要城市设计思维的全面融入。正如著名规划学者培根所说,“任何地域规模上的天然地形的形态改变或土地开发,都应当进行城市设计”。因此,如何在国土空间准入、规划选址等用途管制环节体现城市设计思维,实现生态—空间—景观关系的一体化提升,是研究的重要出发点。

研究中创新性地将城市设计思维运用在农业、生态空间用途管制中,并十分强调不宜简单套用城市空间的设计手法,而是以生态美丽、自然原真、整体和谐为原则,对农业、生态空间内的各类人工行为进行引导控制,提出生态设计策略和以人工环境自然化为导向的导控要求(如生态网络与生态景观、地形地貌、蓝绿空间网络、大地景观、活动场所等),最大程度守住环境品质的底线、提高国土空间的品质。究其实质,是以文化作为人与生态关系的媒介,以设计思维将人工之美有机嵌入自然原真之美,使人工与自然融为有机整体,实现全域“美丽国土”的科学管控。


二、吴志强:加快构建新时代国土空间规划技术标准体系

在7月28日召开的国土空间规划分技术委员会(简称“分技委”)第一次工作会议上,分技委副主任委员、中国工程院院士吴志强围绕国土空间规划标准的一系列关键问题做了主题演讲。

加快构建新时代国土空间规划技术标准体系,标准内涵是工作的基本问题,应回归哲学含义进行探讨。标准的内涵可以概括为“五要素一目标”:五要素即一套可以重复的事物、广泛的实验基础、协商程序、机构发布,以及为所有主体共同遵守;一个核心目标即为实现最佳秩序。这些要素缺一不可。

诗圣杜甫有云:“士我百篇文,诗家一标准。”其中的“标”指投射器,“准”指靶心,标准合用,即是通过行为调整促进工作有序开展,最终实现行为与目标一致。结合今天国土空间规划标准化技术委员会工作会议的主题,不妨改成“士我百规划,规划一标准。”新时期的国土空间规划不仅仅要求更高的质量,还要有效率,只有通过标准体系的构建实施才能兼顾两者统一。

国土空间规划技术标准是各类规划编制、审批、实施、管理有力的技术依据。从目标上我们要明确为什么做,从程序上理解怎么做,从内容上理解做什么,从品质上理解要做到什么样的质量,最后要明确标准给谁用。这五项环环相扣,缺一不可。

进一步深入讨论,作为“体系”需要从以下三点去认知:第一是“要素”即包括的内容,第二是“关系总体”,即各个要素间的关系,第三是“演进过程”,即要素的发展轨迹。通过这三点才能真正建立起国土空间规划技术标准体系,保证不偏离目标。这是整个空间体系规划的“脊梁”。然而,把不同的规范、方案简单加合是远远不够的,应按照“五要素一目标”核心逻辑进行整合。

目前规划技术标准体系建构与发展有三点规律:一是从单一走向系统;二是从笼统走向专业化与精细化;三是技术标准的发展总是与时代议题息息相关。同时,目前技术标准体系的建设也存在三点明显的不足:一是技术标准的编制在过去处于被动状态,与时代发展的需求相脱节;二是标准的行政内容和技术内容相互掺杂,界限模糊不清;三是国际视野的缺乏。只有从国际样本中批判性地汲取经验才能更好完善我国体系,在国际竞争中拔得头筹。

通过研究我国技术标准的发展历程,从标准制定的粗细与实践进程两个维度进行总结可以归纳出:系统性架构的演进轨迹是由低到高、由粗到细的。更为关键的是,技术规范必须由法律进行支撑,因此对于国家法律的研究具有重大支撑性意义。从背景法、主干法、专项法、相关法到技术条例这一逻辑线条是严谨的。在这一逻辑下,无论规划版本如何更新,均有着一脉传承的重要目标——可持续发展,即所有的规划必须以人为中心,必须生态友好,发展势能才能充足。这与我国破除城乡桎梏实现基础服务均衡化,通过新型城镇化实现城乡融合的战略部署具有共同之处。

可以借鉴的是,基于可持续发展目标,德国完整建构了覆盖全域、事权清晰的空间规划体系并且极为重视区域规划在协调各州规划中的协调作用。必须指出的是,从我国目前工作开展来看,可持续发展理念在规划工作中体现的还不够充分,可持续发展的重要维度是人本观,然而在目前的规划评价、规划评估中对于人的需求考虑得不足,如“人的健康评价”等内容未纳入评价标准中。值得庆幸的是,目前自然资源部在国土空间规划中十分重视有关健康的议题,相信不久有望施行涵盖健康评价在内的“全评价”。

通过对技术标准体系内涵的分析、历史演进的轨迹与问题的梳理以及对标世界先进案例,国土空间规划技术标准体系的架构逐渐清晰,可以概括为“5×5×5魔方”。空间层级从国家、省、市和县、乡镇和街道最后落到村和社区。工作流程兼顾空间规划的全过程,包括编制、审批、实施、监督评估与预警、调整。标准的类型囊括国际标准、综合标准、基础标准、通用标准、专项标准。其中,国际标准的重要性不言而喻,如果中国标准不能与国际标准接轨,就不能在国际竞争中占据有力位置,这一点在工作中容易被忽略,还应引起更多重视。

空间规划技术标准体系逻辑——5×5×5魔方

最后回到技术本身。规范并不都是技术,研究技术规范首先就要研究透技术是什么,技术如何演进的。技术是国家建立现代理性的支撑,所谓的现代技术总结来看经历了七次迭代。

1785-2060七次技术迭代

从工业革命到可持续发展技术,国家空间不断进步融合发展,不断迈向更加美好的未来。在城市与规划不断智化的过程中形成了从数据库建构到数据感知兼顾全生命周期、不断迭代的自生长模式。

城市与规划全生命周期的智化

国土空间规划分技术标准委员会的建立是中国国土空间规划体系发展史上的里程碑,站在全国乃至全球的角度上探讨我们工作的方向与实施路径。只有不盲从于所谓模板,不僵化于实施之路径,从核心逻辑出发,融合哲学与技术,才能真正实现国土空间规划技术标准体系系统性的迭代。


三、一张蓝图干到底:国土空间结构的演变与主体功能区格局的优化

主体功能区划作为中国有史以来第一张综合展示未来中国保护与开发格局的前景图,逐渐由规划上升到区域战略再到国家基础制度,已经成为中国“一张蓝图干到底”的总体方案。

主体功能:在全国层面同时满足人类可持续利用需求,以及自然生态系统可持续供给过程中对县域单元的一种功能定位,是人类社会经济系统与自然系统相互耦合、适应形成的国家层面“三生”功能的最优配置。

主体功能区空间结构优化的科学基础

随着我国人均 GDP 步入 1 万美元,中国区域发展格局也应进入演变的拐点:一方面表现为区域经济差距的缩小,另一方面则是从非高质量的区域发展向高质量区域发展的转变。在此过程中,通过自上而下对主体功能区空间结构演变过程的分析,探索主体功能区格局的优化策略,是完善我国国土空间开发战略和空间治理体系的重要基础。

1、国土空间结构演变过程

(1)主体功能区核心-边缘结构的演变过程

从全国整体来看,2005—2015 年作为核心区域的城市化地区经济和人口比重呈现出同步增长的态势,且人口集聚的过程明显快于经济增长过程。生态安全地区呈现出截然相反的态势,人口、经济比重同步降低且人口比重减少幅度大于经济比重。从大区域尺度来看,不同区域的核心-边缘结构呈现出显著的空间分异。

中国“胡焕庸线”两侧、南北方经济和人口比重变化

如果把城市群地区作为全国或大区域尺度的核心区域,可以发现,2005—2015 年,全国城市群地区经济、人口呈现出进一步集聚的趋势,经济总量占全国比重由 82.24% 提高到 82.94%,人口比重由 70.43% 提高到 72%。

(2)主体功能区点-轴结构的演变过程

《全国主体功能区规划》提出了“两横三纵”为主体的城镇化战略格局,其实质是以沿海、沿长江通道、京哈京广、包昆通道、陆桥通道为轴线,以轴线上城市群、节点城市及其他城镇化地区为核心的点-轴结构。统计距离轴线 100 公里范围内连接的城市群,以及轴线影响腹地的城市化地区的各项指标,从人口、经济集聚的能力来看,显然存在沿海、沿长江通道、京哈京广、包昆通道、陆桥通道依次递减的位序关系。

2015 年全国“两横三纵”轴线 100 公里范围内城市化地区主要指标对比分析

贯通京津冀、长三角、粤港澳的沿海开发轴带,以及连接长三角和成渝地区的沿江开发轴带构成的“T”字型结构,始终是我国最为重要的国土空间开发结构。

人口比重显著低于经济比重是各轴线的共同特征。作为集聚能力最强的沿海轴线,其人口与经济比重的差距最小。贯穿中西部主要城市群的包昆通道的人口和经济比重显著高于贯穿东中部主要城市群的京哈京广轴线,这与自然承载力及国土空间开发适宜性的格局有所冲突,原因在于包昆通道上一些区域作为能矿开发基地被遴选作为城市化区域类型。无论是从人口经济的规模还是城市化地区的人口经济比重,陆桥通道与其他轴线都存在显著的差异,是人口经济集聚能力最弱的轴线。

通过研究不同功能区距离国家“两横三纵”轴线空间分异的演变分析可知,“距离轴线越远,城市化地区人口和经济比重越低、生态安全地区比重越高”始终是点-轴结构的普遍规律;以等距离轴线的人口和经济集聚能力为衡量,全国轴线始终存在沿海、沿长江通道、包昆通道、京哈京广、陆桥通道等级依次递减的位序关系。

2、国土空间结构演变的问题与趋势分析

通过对主体功能区核心-边缘结构、点-轴结构的演变过程分析可知,人口经济进一步向城市化地区、城市群区域和主要开发轴线集聚,且人口集聚过程快于经济集聚过程。不同功能区之间、区域板块之间、核心区域与边缘区域之间、沿轴线区域与远离轴线区域之间的区域差距,均呈现出不断缩小的态势,但区域发展不平衡问题依然突出。

尽管全国整体经济和人口呈现相互均衡的趋势,且与全国自然承载力及考虑地理区位和系统整体性的地域功能适宜性的格局趋于吻合,但资源环境超载引发的可持续问题依然严峻。通过国土空间结构演变与资源环境可持续预警的空间耦合分析可知,人口仍处于集聚过程的城市化区域,尤其是城市群地区,以及我国主要的开发轴线的沿线区域资源环境超载、临界超载成为其自身不可持续发展的主要特征。

中国城市化、农业和生态安全战略格局的区域可持续性预警

东部长三角、珠三角等主要城市群及城市化区域超载的主要原因是环境问题,未来在环境治理取得成效之后其自然承载力仍有潜力,仍有集聚人口经济的能力。中国北方地区尤其是陆上丝绸之路沿线区域和华北地区,水资源先天短缺和后天低效、无节制用水且承担着巨大的人口压力是影响其可持续性预警的主要原因。

从 2015 年度腾讯迁徙大数据的结构网络可以看出,区域联系最为紧密的是京津冀、长三角、粤港澳、成渝四大城市群为顶点、长江中游城市群为中心的菱形结构。而菱形区域外成渝地区与西藏之间的联系、珠三角地区与广西、云南之间的轴线联系,并未在全国城市化战略轴线上体现。菱形区域与中西部地区(尤其是西南地区)的轴线带动作用还有待于进一步加强。

腾讯迁徙大数据表征的全国区域联系与国家规划轴线的关系

将各省(自治区、直辖市)颁布的主体功能区规划中的一级轴线与国家“两横三纵”规划进行吻合度分析可知,呈现出纵向轴线优于横向轴线、内陆轴线优于沿海轴线的状况。吻合度较差的省份包括黑龙江、吉林、山东等,这凸显国家与省级层面的整体与局部效益最优的博弈。更为重要的是,国家“两横三纵”轴线并未延伸出去,无法满足我国新时期区域协调发展及“一带一路”对外开放的需求。

3、优化主体功能区空间结构的政策建议

(1)推动人口、经济进一步向城市群及主要轴线核心区域集聚,促进人口与经济相均衡

无论是“胡焕庸线”两侧,还是我国南北方,以及四大板块的核心-边缘和点-轴结构演变特征都表明,核心区域的经济与人口比重的差距呈现缩小的态势。

建议举措:针对区域发展不平衡问题,尤其是边缘区域依然占有较高的人口比重且与经济比重仍有较大差距的问题,未来需要进一步提升城市群地区、都市圈、中心城市等核心区域及重要轴线的人口经济集聚能力;破除城市群等核心区域的承载力短板,增加核心都市圈(城市群)向周边的辐射带动作用,促进不同区域人口与经济均衡发展。

(2)进一步减少北方地区边缘区域的人口压力,促进人口规模与自然承载力相均衡

通过功能区结构与资源环境可持续预警结果的耦合分析可知,中国北方地区面临着水资源先天短缺且开发程度较高的水资源问题,这严重制约了该地区的可持续发展潜力。西北地区还叠加着传统能矿资源丰富且与生态脆弱区重叠、生态脆弱性程度较高且脆弱因素复杂的生态问题,从而导致资源环境超载问题严峻。

建议举措:未来需要进一步减少北方地区生态脆弱区、农牧地区等边缘区域的人口压力,引导北方地区人口从边缘区域尤其是生态脆弱区向兰西、关中、宁夏沿黄河区域、天山北坡等城市群地区或城市化区域转移,促进人口规模与自然承载力相均衡。

(3)提升长江通道和陆桥通道等东西向轴线集聚能力,完善“三横三纵”的国土空间开发战略

通过对四大板块的功能区核心-边缘结构分析可知,尽管我国中西部地区与东部地区的经济比重呈缩小趋势,但区域差距依然显著;东部地区 GDP 比重超过中西部总和近 14 个百分点,而中西部整体的人口比重变化并不显著。

建议举措:加强东西向通道和开发轴带建设力度,未来除了增强长江通道和陆桥通道轴线上主要城市群的集聚能力之外,有必要在现有的“两横三纵”的战略格局基础上,以粤港澳大湾区为龙头带动,增加珠江-西江发展轴带,改变长江以南缺少东西向发展轴带的局面,形成“三横三纵”的国土空间开发战略。

(4)向外延伸沿长江通道、陆桥通道与包昆通道等主要轴线,适应新时期双向开放战略

“一带一路”倡议推动我国开放空间从沿海、沿长江向内陆、沿边延伸,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放新格局。主体功能区规划确定的城市化战略发展轴带显示,所有的通道都没有延伸出去,通道的尽头指向的只是东北、西北、西南等区域的中心城市或者城市化密集区域,且青藏地区城市化核心区域游离在轴线之外。

建议举措:延伸既有沿长江通道和陆桥通道,以川藏铁路建设为契机,将沿长江通道发展轴带由川滇地区向西延伸,串联拉萨、林芝等青藏高原的重要节点城市,并与孟、印、巴等国际经济走廊联系互动;响应新亚欧大陆桥共建发展战略,将陆桥通道发展轴带由天山北坡城市群向西延伸至边境地区,提升内外联动、双向互济的纽带作用;增加珠江-西江发展轴带,促进拓展面向中南半岛、北部湾沿岸、东盟各国为主的对外经济双向合作空间,从而增加中国与东北亚、西亚、南亚和东南亚对外联通的发展轴带;将占据重要战略区位且具有一定发展空间的其他类型功能区调整为城市化区域或点状城镇区域,作为沿边开放前沿或其后方基地。


四、发展规划和国土空间规划协同的难点及建议

规划是国家治理体系的重要组成部分。1949年以来,国家不断推进规划体制改革,协调规划之间的关系。党的十九大以来,规划管理机构加快调整,发展规划和国土空间规划的关系更加明确。但发展规划和国土空间规划协同依然面临四大难点,即规划衔接机制不健全、规划审批机制不协同、规划期限与层级不一致和规划实施协同性不高。针对这些难点,本文认为要从编制、审批、实施等方面构建全方位、全流程、全链条的融入机制,特别是要重视发挥规划评估和年度计划的作用以及重新归类乡镇国土空间规划,弥合发展规划与国土空间规划期限和层级不一致的问题。同时,以畅通两大规划信息平台为突破口,提高规划的协同性,提升规划合力。

1 、引言

规划是党治国理政的重要抓手,是中国特色社会主义发展模式的重要表现。中华人民共和国成立以来已经编制了13个五年发展规划(计划),涌现出80多种法定规划,但规划体系化、系统化、协同化程度并不高,有时甚至相互掣肘,降低规划实施的效率。进入21世纪以来,国家高度重视规划体系建设,出台了一系列文件。2018年印发的《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号,以下简称《意见》)明确了各规划的定位以及规划之间的关系,尝试构建统一的规划体系。2019年印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号,以下简称《若干意见》)搭建了国土空间规划体系的“四梁八柱”,为国土空间规划的编制和实施提供政策依据。这些文件的出台意味着国家规划体系中发展规划体系和国土空间规划体系逐步得以完善,两大体系的融合也在积极推进。协调好发展规划和国土空间规划的关系,对促进两大体系深度融合、加快形成规划合力具有重要意义。

伴随着规划体制改革的推进,理论界对规划协调关注的重点和焦点也在转移,对推动规划协同发展、激发规划合力等方面都发挥了重要作用,许多研究结论具有重要参考价值。党的十九大以来,随着国务院机构改革到位,规划管理体制发生了重大变化。健全国家规划体系,发挥发展规划战略导向作用,发挥国土空间规划基础作用,需要高质量协调二者的关系。本文试图从历史视角,阐释规划体制演进的历程,分析国家规划体制改革的大背景下发展规划和国土空间规划协调中存在的难点,然后,结合中央的《意见》和《若干意见》的精神,提出改善问题的政策建议。

2、发展规划和空间规划协同演进的历程

中华人民共和国成立以来,伴随规划(计划)体制逐步建立和完善,规划(计划)之间的协调始终存在,但不同的阶段发展规划和空间规划的关系差异较大。总体而言,经历了初级融合、分异发展、相互冲突和联动协同发展4个阶段。

(1)规划体系初级融合阶段

国家于1953年借鉴苏联的经验开始编制第一个“五年”计划。“一五”计划中全部基本建设投资的58.2%用于工业基本建设,而实施156项重大工程又最为关键。为配合国家的工业建设任务,原建工部城建局在原国家计划委员会的领导下在西安、兰州、武汉、郑州、包头、富拉尔基、杭州、上海、邯郸、石家庄等重点工业城市开始编制城市规划,制订土地使用办法,落实发展计划中的重大生产力布局。这个时期,发展计划主要解决“干什么”,城市规划重点关注“在哪干”,二者高度契合。同时,为保证国家发展计划能够落地实施,城市规划局由原国家计委和原建工部双重领导,机构融合程度也非常高。此后,虽然国家机构历经多次调整,但原国家计委参与领导城市规划的职能在改革开放前均有保留。不过,“一五”计划编制和实施的成功并没有延续下来,“二五”计划至“五五”计划都没有真正地颁布,城市规划也受到了很大影响。计划经济时期,发展计划是统领政府资源分配的重要手段,城市规划是开展生产力布局的重要方式,两者高度融合,但这个时期的融合主要体现在工业、特别是重工业发展上的融合,是低水平、低层次的融合。

(2)规划体系分异发展阶段

改革开放以后,随着国家经济体制改革的深入,政府管理经济的手段开始发生变化。五年计划中实物量指标逐步减少,价值量指标更加宏观,计划的内容也从工农业逐步拓展到经济、社会和环境领域。“六五”计划也改为国民经济社会发展计划,增加了“社会”两字。为保障发展计划落地生花,从“七五”计划开始,区域、城镇化等空间方面的内容占比也逐步升高。同时,改革开放的红利释放后,经济增长步入快车道,生产与生活、发展与保护的矛盾开始凸显。1982年,组建城乡建设环境保护部,“会同国家计委,负责审查城市总体规划,做好城市总体规划与国民经济发展计划的衔接工作”。1984年国务院颁布的《城市规划工作条例》强调城市规划要“不断改善城市的生活条件和生产条件,促进城乡经济和社会发展”。1986年,成立国务院直属的国家土地管理局,负责全国土地的统一管理和规划。同年颁布的《土地管理法》明确“城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内,土地利用应该符合城市规划”。尽管法律对规划的衔接和协调提出要求,但在实践中,由于发展计划引领增长、城市规划协调生产生活空间、土地利用规划强化耕地保护,目标差异和机构分立导致演化路径逐渐分离,逐步形成发展计划(规划)与空间规划两大并行的体系。不过,这个时期,“重编制,轻实施”,规划之间的矛盾没有充分彰显。

(3)规划体系相互冲突阶段

进入21世纪以来,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,国家管理经济的方式和手段开始发生变化,政府从批具体项目转向批规划,规划实施有了强有力的抓手。规划也被理解为“第四种权力”,“部门权力规划化”的倾向愈演愈烈,规划管理陷入各自为政的窘境。据不完全统计,“十五”时期,国务院有关部门共编制了156个行业规划,省、地(市)、县三级地方政府编制的“十五”规划纲要、重点专项规划、行业规划等有7300多个。同时,伴随着经济高速发展,空间资源竞争越来越激烈,各部门规划开始向空间延伸。2001年原国土资源部在天津和深圳开展国土规划试点,2006年国家发改委在浙江、江苏、辽宁、河南、湖北、重庆、新疆、云南等8个省区开展省级层面主体功能区规划试点,2008年颁布实施的《城乡规划法》把规范范围从城市拓展到城乡。此外,各部门出于管理需要,在技术和制度上制定差异化规定,并不断加码,导致其他部门日益难以介入和对接本部门的数据、规划和政策,形成较强的“反公地悲剧”。一块地不符合其中任何相关规划,都不能利用,加大政府协调成本,降低行政效能。意识到规划“打架”问题,国家开始积极推进规划体制改革试点。2005年,在总结试点经验的基础上,出台国发《若干意见》,明确发展规划体系的组成、定位和关系。但由于空间规划之间的冲突比较大,国发《若干意见》没有涉及相关内容。

(4)规划体系协同发展阶段

“十一五”以来,规划之间的冲突越来越激烈,规划体制改革已迫在眉睫。党的十七大首次提出要完善国家规划体系。2008年,上海、武汉相继合并原国土部门和规划部门,开展“两规合一”,试图从机构改革入手,推动空间规划深度融合。2010年,重庆借统筹城乡综合配套改革试验区先行先试之机,开展“四规叠合”。2012年,广州市在保持原有政府架构的条件下,率先在特大城市中探索开展“三规合一”。主要集中在发达地区大城市的“多规合一”试点,是“自下而上”向国家部委争取发展权的过程。党的十八届三中全会之后,国家先后部署在28个市县和9个省开展空间规划试点,积累了丰富经验。2018年3月,国务院机构改革,把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的职能纳入新组建的自然资源部。至此,空间规划“三国演义”“多规混淆”的局面基本结束,空间规划深度融合为国土空间规划。此后,规划协调的矛盾和焦点由各类空间规划的融合发展转向发展规划与国土空间规划的协同发展。2018年5月中央印发的《意见》提出发展规划要“明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排,为国家空间规划留出接口”。表明空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局将是两大规划协调的重点内容。同时,为加快形成统一的规划体系,《意见》进一步明确了各规划的定位,强调规划在编制、实施中的协调,推动规划体系协同发展。与改革开放前相比,此时的协同是新发展理念在规划中的协同,也是“五位一体”总体布局在规划中的协同,是全方位、多层次、全领域的协同,与计划经济时期仅仅是工业项目布局和工业区的融合明显不同。

3、发展规划和国土空间规划协同的难点

《意见》和《若干意见》是党的十九大以来深化规划体制改革的两个纲领性文件,搭建了规划体系协同发展的“四梁八柱”,但“细枝末节”的问题依然存在。落实两个文件的精神,需要突破四大难点。

(1)规划衔接机制不健全

加强规划衔接是提升规划合力的重要保障。《若干意见》指出“强化国家发展规划的统领作用,强化国土空间规划的基础作用”。《意见》更是明确要求“建立健全规划衔接协调机制,明确衔接原则和重点,规范衔接程序,确保各级各类规划协调一致”。目前,规划衔接的原则和程序相对清晰,衔接的重点集中在约束性指标、发展方向、总体布局、重大工程和风险防控等方面,但衔接机制尚未建立。我国规划体系演进的历程表明,改革开放前规划编制机构融合程度高,规划之间衔接总体比较好。改革开放后,机构独立性逐渐增强,尽管法律要求规划之间加强衔接,但由于缺乏机制保障,衔接的方式主要是部门之间征求意见,关注的重点也是指标规模是否相同,很难把握规划发展方向、空间格局、重大工程、重大项目和风险防控等核心内容,规划衔接程度不深,规划之间的冲突较大。有时甚至会为部门利益把规划中的创新点平衡掉,达不到规划衔接的效果。在“多规合一”试点中,土地利用规划与城乡规划、林业规划等之间图斑的差异充分得以暴露。

(2)规划审批机制不协同

推进规划审批协同是加强上下级规划衔接的关键。发展规划在编制前先由党委提出制定规划的建议,然后政府根据建议负责编制规划,最后由同级人大批准通过。在国土空间规划体系构建过程中,《若干意见》对规划审批体制的规定较为复杂。如,《若干意见》规定国家级国土空间规划由党中央、国务院审定后印发,省级国土空间规划经同级人大常委会审议后报国务院审批,需报国务院审批的城市国土空间总体规划,由市政府组织编制,经同级人大常委会审议后,经省级政府报国务院审批,市县国土空间总体规划由省级政府根据当地实际确定规划审批内容和程序。同时,《若干意见》也指出,“精简规划审批内容,管什么就批什么,大幅缩减审批时间”,意味着同一本国土空间规划有可能由不同层级的政府分别审批。如果发展规划和国土空间规划中相互矛盾的内容刚好是上级政府审批的,该如何协调呢?地方人大通过的规划具有法律效力,上级政府审批内容具有行政效力,这时就会出现下级人大和上级政府究竟该服从谁的悖论。

(3)规划期限和层级不一致

规划期限和规划层级相同是推动规划衔接的基础。经济社会发展是快变量,规划期限比较短。根据2005年国发《若干意见》精神,发展规划的期限为5年,并且明确发展规划“由国家、省(区、市)、市县三级组成”。2018年,中央印发的《意见》也指出国家规划体系“由国家、省、市县各级规划共同组成”。尽管《意见》没有明确写“三级”,但归类中“市县”属于同一层次。国土空间是慢变量,规划期限比较长。为契合基本实现社会主义现代化强国的目标,首轮国土空间规划的期限为15年。关于规划层级,《若干意见》划分了国家、省、市县和乡镇等层级,当然,乡镇层级并没有强制要求独立存在。《若干意见》指出,“各地可因地制宜,将市县与乡镇国土空间规划合并编制,也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划”。更何况,乡镇主要编制详细规划,落实上级国土空间总体规划的要求,层级差异稍好协调,但规划期限的协调难度较大。根据《意见》对统一国家规划体系的要求:发展规划是统领,空间规划是基础,专项规划和区域规划是支撑,短期规划如何统领长期规划,才能发挥作用呢?这些都是发展规划和国土空间规划协同发展中的难点。

(4)规划实施协同性不高

规划实施是规划管用的重要标志。与2005年国发《若干意见》强调规划编制相比,《意见》和《若干意见》建立了编制、目标、协调、实施、评估、调整监督、考核等全链条、全方位、全过程的管理流程[7],夯实了规划引领的基础。但是规划实施协同性并不高。如,《意见》提出建立规划实施年度监测分析、中期评估、总结评估、动态调整、监督考核等机制,并且提出建设国家规划综合管理信息平台;《若干意见》也指出建立健全动态监测评估预警和实施监管机制、健全资源环境承载能力监测预警长效机制,以及建立国土空间规划定期评估制度,并且也强调完善国土空间基础信息平台。既然都有动态监测、都有督察考核、都要建立信息平台,有关信息是否可以共享、有关举措能否协同实施呢?又如,《意见》指出“国家发展规划实施情况纳入各有关部门和地方各级领导班子、领导干部考核评价体系,探索实行规划实施考核结果与被考核责任主体绩效相挂钩”,《若干意见》也要求“研究将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计,作为党政领导干部综合考核评价的重要参考”,如果能够共同考核、考核结果能共用,规划实施的协同性将会大幅提升。因此,除提高规划编制的衔接外,规划日常监测、规划实施等方面的协同性也有进一步提升的空间。

4、促进发展规划和国土空间规划协同发展的建议

提升发展规划和国土空间规划的协同性,降低两大规划体系之间的协调成本,是发挥发展规划统领性作用、国土空间规划基础性作用的重要保障。针对发展规划和国土空间规划协同发展的难点,提出以下4点建议。

(1)加快构建规划衔接机制

第一,加强规划研究衔接。顺应经济发展规律,结合规划的编制,共同拟定空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等领域的相关课题,由两个部门联合组织攻关,尽可能在研究层面达成一致,奠定规划编制衔接的基础。在暂不具备联合攻关的条件下,建议让更多的规划专家委员会成员交叉任职,使多数问题在规划编制阶段达成共识,降低后期协调成本。第二,做好规划衔接。重点衔接规划的约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程和项目、风险防控等内容,对有争议的部分由发展规划编制部门和国土空间规划编制部门共同审查论证,共同研究提出解决方案。第三,尝试建立规划审议制度。探索建立不代表政府利益的、有广泛代表性的、非政府的规划咨询审议制度,受政府或相关部门的委托,对规划衔接中有争议的内容开展研究,并将咨询或仲裁意见直接报告委托政府或部门,供决策参考。

(2)推动规划编制流程再造和审批制度改革

第一,优化发展规划编制流程。鉴于发展规划编制前各级党委的建议基本都集中在规划理念、规划原则、重大任务等方面,且市县层面的规划建议与规划思路、规划纲要以及与国家和省的建议多有重复,可以考虑在充实国家和省两级党委建议的基础上,不再要求市县党委提编制规划的建议,优化发展规划编制流程。第二,大幅度减少需要国务院审批国土空间规划的城市数量。根据《意见》的精神,下级规划需要与上级规划衔接,意味着除直辖市外的城市发展规划是不需要与国家发展规划相衔接的,但由于部分城市国土空间规划不仅要与国家国土空间规划相衔接,还需要国务院审批,就会存在服从谁的悖论。为尽量减少法律效力和行政效力的矛盾,建议压缩报国务院审批城市的数量。第三,优化国土空间规划的内容。建议进一步明确各级政府在国土空间管理中的权利和责任,按照“管什么就编什么”的原则,优化各层级政府国土空间规划编制的内容和重点,尽量避免一本规划、多层审批。第四,逐步理顺规划审批机制。在明确各级政府权利和责任的基础上,协同推进发展规划和国土空间规划审批制度改革,统一要求各类规划要上级政府审查,但由同级人大或人大常委会审议通过。

(3)协调好两大规划期限和层级之间的矛盾

第一,强化规划期限衔接。建议国土空间规划把5年期的任务作为重点,强化与发展规划的衔接,提升专项规划的支撑作用。同时,以5年为周期,开展国土空间规划的评估,根据形势的需要进行修编,妥善解决好两大规划期限不一致的问题。鼓励和支持发展规划及专项规划对接社会主义现代化强国建设两阶段的目标,开展远期展望,为国土空间规划提供战略指引和支撑。第二,发挥年度计划的桥梁纽带作用。规划编制完成后,要明确时间表、制定路线图,把重点任务分解到年、分解到部门,用年度计划推动规划实施。加强发展规划和国土空间规划中主要目标、重大项目、重大工程、重大政策和风险防控等重点内容在年度计划中的衔接,共享相关信息,确保规划的年度计划保质保量完成。第三,妥善处理规划层级的差异。鉴于乡镇国土空间规划主要是落实市县国土空间规划的内容,不需要研究空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局以及划定“三线”,没有发展规划统领、也没有专项规划的支撑,建议乡镇只编制详细规划,作为国土空间规划体系中“三类”(总体规划、详细规划和相关专项规划)中的一类(详细规划),而非作为单独一级存在。

(4)提高规划实施的协同性

第一,协调好发展规划和国土空间规划的监测与评估。强化发展规划中年度监测以及国土空间规划动态监测预警、资源环境承载能力监测预警之间的协作,建立信息共享机制,把监测结果作为重大项目、重大工程落地审批的依据。推动发展规划总结评估和国土空间规划动态评估的协调联动,把评估结果作为新一轮发展规划编制和国土空间规划修编的依据。第二,加强发展规划督导评估和国土空间规划执法督察的协作。建立发改部门督导评估和自然资源部门执法督察的共享机制,及时发现规划实施中遇到的问题,提出解决问题的政策建议。第三,加强规划执行情况评估结果的综合应用。改变规划执行结果分别考核的状况,统筹考察地方各级领导班子、领导干部规划执行情况,并把考察结果作为选用干部重要参考指标,加强考核结果的综合应用。第四,畅通国家规划综合管理信息平台和国土空间基础信息平台的联系。优化规划治理基础数据库,制定数据共享责任清单,畅通两大信息平台的联系,搭建国家、省、市纵向贯通,各行业部门横向协同的规划监督实施信息平台,强化规划实施日常监管,用信息化、大数据等手段提升规划实施的协同性。