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土地整治投融资模式创新分析

来源:国土资源报      2018/3/5 10:09:37      点击:

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大规模开展土地整治和高标准农田建设,单靠国家财政投入远远不够,必须通过营造权利平等、机会均等、规则平等的投资环境,创新土地整治投融资模式、拓宽投融资渠道。这需要在明确公共产品定位,基于公益性视角的前提下,根据项目盈利性和收益群体范围对土地整治进行分类,在此基础上,有针对性地创新投融资模式,建立“多元融资、长期增值、自我发展、良性循环”的分级分类投入体制,畅通金融资本、社会资本等多元化参与渠道,吸引包括金融机构、农业企业和农民个体等各类主体参与,不断夯实土地整治资金保障基础。

国土资源部将建立多元投资机制作为破解“十三五”时期土地整治和高标准农田建设资金瓶颈难题的重要手段,从完善土地政策入手,提出统筹实施各类土地整治,新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务的政策。当前,要研究如何通过创新投融资机制引导社会资本参与土地整治,不断完善相关制度设计,为健全土地整治多元化投资机制创造更好条件。 

公益性土地整治项目融资模式

◆“村民自建”融资模式在实践中归纳为“筹资投劳+财政投入+政策性融资支持”组合。

◆“先建后补”融资模式可归纳为“主体垫资+政策性融资支持+财政补助”组合。

公益性土地整治项目多是为落实国家支农政策,不以盈利为目标,收益群体较为广泛。如:以提升耕地质量、提高生产能力、保障国家粮食安全、以农业种植经营为主要方向的高标准农田建设项目。这类项目具有为社会提供公共产品的属性,在投入上应以财政资金为引导,发挥土地政策作用,充分调动各方积极性,吸引社会资本共同参与,改变政府投资“单打一”现状。其融资结构一般以财政性融资为主,并辅以政策性融资等多种模式。

“村民自建”筹资投劳融资模式。适用于实施主体为具有一定组织管理能力的农民、农村集体经济组织,按照“民办公助、一事一议”原则开展的土地整治项目。从广西、贵州、湖南等多地实践情况看,“村民自建”融资模式可归纳为“筹资投劳+财政投入+政策性融资支持”的组合,具体表现为:项目投入以财政奖补资金为主,农民、农村集体经济组织按照政府规定的管理程序和出资限额,自主筹资酬劳开展土地整治和高标准农田建设。工程建设所需财政投入,由项目所在地财政、国土资源部门根据工程进度,按照国库集中支付要求拨付资金。

实施主体“先建后补”融资模式。“先建后补”融资模式可归纳为“主体垫资+政策性融资支持+财政补助”的组合。即由实施主体先行垫付不低于项目总投资一定比例的建设资金,缺额部分可向指定的金融机构申请中长期信贷支持,贷款利率按同期人民银行基准利率执行,国家给予全额全程贴息,贷款的信用结构与村民自建模式相同。项目建成验收并对完成工程量进行严格审核后,财政部门再按预先规定比例对实施主体垫付的直接工程成本给予补助。该模式是“自定、自筹、自建、自管”和“先建后补、以补促建”的结合,适用于法人结构较为完善、土地权属明确的国有农场或是农业龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体。

半公益性土地整治项目融资模式

◆政府与社会资本合作模式(PPP)适用于需要解决项目启动资金或周转资金不足的农村土地综合整治项目,实质是以政策性融资为质保开展的市场性融资行为。

◆农村土地资产证券化是以农村闲置土地、集体建设土地使用权或相关收益作为担保,通过发行证券获得资金进行农业或非农建设与生产。

半公益性土地整治项目同样具有提供公共产品和高社会生态效益属性。其盈利程度较一般公益性项目高但低于非公益性项目,直接受益群体一般为工程建设单位及项目区内农户和集体经济组织。如:利用城乡建设用地增减挂钩政策开展的农村土地综合整治项目或者以补充耕地为目标的造地项目。在当前国家严格控制政府融资平台的情况下,这类项目一般采取市场性融资先行、政策性融资付费的方式。可有以下模式:

“政府与社会资本合作(PPP)”融资模式。PPP模式通过双方共同设计开发,共同承担项目风险而建立的一种全过程合作关系。政府与社会资本合作模式适用于需要解决项目启动资金或周转资金不足的农村土地综合整治项目,一般采取外包合作方式(设计—建造—维护),即政府或相关部门通过政府采购形式,与中标的企业(社会资本方)签订合作协议,在合理确定工程建设利润率,约定农村土地综合整治产生指标最低收购价格的前提下,委托企业承担项目工程建设、设施维护等职能,并由受托企业成立项目基金公司,通过资本市场筹集农村安置社区建设、废弃宅基地复垦等所需资金,工程竣工验收后政府再按照约定,以获取的建设用地指标收益进行付费,实质是以政策性融资为质保开展的市场性融资行为。

“农村土地资产证券化”融资模式。资产证券化是资产所有者通过让渡部分未来权益提前兑现资产现金流的行为。农村土地资产证券化是在现有农村土地制度和法律法规框架下,一种非负债的融资方式创新,可进一步降低政府在土地综合整治中的融资风险。具体而言,就是以农村闲置土地、集体建设土地使用权或相关收益作为担保,通过发行证券获得资金进行农业或非农建设与生产,适用于具备一定广度和深度资本市场的地区,以农村土地综合整治或是以单纯造地为目标的项目。该融资模式是以土地整治产生的新增耕地指标交易、建设用地指标置换形成的收益作为担保债权,经特定机构对土地资产中的风险与收益进行分离与重组之后,通过资本市场向社会发行土地债券以融通资金,用于开展项目工程建设和支付投资者的债券利息。指标交易取得收入,在给付债券投资者一定收益并冲抵建设成本后,即为项目实施者所得利润。

非公益性土地整治项目融资模式

◆BOT融资模式借助资本市场手段融资,由企业负责项目建设和后续土地经营,能够减少政府在历史遗留废弃地复垦项目中的投入。

◆对于公益性、半公益性土地整治项目,可建立国家统一管理的基金公司和各地分支机构,其资金来源于政府投入、政策性贷款、补充耕地指标收入等相关土地收益,辅以发行债券和吸引社会资金参与。

非公益性项目也称经营性土地整治项目,是以盈利为首要目的,具有投资回报高、回收周期相对较短的特点,直接受益群体一般仅限于项目区,如历史遗留工矿废弃地复垦用于养老旅游产业。这类项目通过设计合理的项目运作机制,由市场承担融资功能,实现土地整治项目资金的筹集。这一过程中,项目建设投入以企业为主,政府不参与具体的融资活动,主要负责相关的调控、协调和监管等工作。

BOT(建设—经营—转让)土地整治融资模式。所谓BOT模式是政府与社会资本合作的一种形式,一般是由社会资本方通过投标从委托方取得对某个项目的特许权,负责成立项目公司,通过资本市场筹措资金,组织对项目进行建设和运营,并在特许经营期内通过对项目的运营以及当地政府给予的其他优惠政策获得投资回报,用于返还融资成本并取得合理的利润。BOT模式适用于具备一定自然、区位条件,通过开展土地整治可以发展集旅游、休闲、娱乐、生产于一体的现代农业产业园、田园综合体等,或是通过复垦恢复土地用于发展养老、旅游等产业的历史遗留工矿废弃地复垦项目。该模式成功的关键在于签订作为项目市场化融资对价条件的特许经营协议,主要是明确委托方、社会资本方在项目运作中的权利和义务,包括约定整治或复垦后土地有偿使用权的获得方式,明确项目所需资金及融资方式,必要时还需约定政府为项目实施提供的融资信用支持条款,此外就是约定特许经营期,并对到期后项目公司获得的土地使用权及其他权益的转让方式进行明确。土地整治BOT融资模式借助资本市场手段融资,由企业负责项目建设和后续土地经营,能够减少政府在历史遗留废弃地复垦项目中的投入,使此类土地整治在满足条件地区具备大面积开展的可能。

“土地整治基金”融资模式。对于公益性、半公益性土地整治项目,可建立国家统一管理的基金公司,在各地设立分支机构,并通过分级机构进行日常的运营管理,其资金来源于政府投入、政策性贷款、补充耕地指标收入等相关土地收益,辅以发行债券和吸引社会资金参与。对于非公益性土地整治项目,可鼓励由私人、企业或社会团体出资成立投资基金。土地整治基金作为劣后级受益人,可直接出资进行土地整治项目建设,或定向为先建后补实施主体提供担保,并获得一定收益;也可采取土地整治信托方式,由国土资源管理部门或土地整治基金管理公司作为委托方,与中标的项目公司签订委托合同,约定由项目公司负责通过发行债券等方式向社会公众募集资金开展土地整治,在项目完工并在规定期限运营获得预期回报后,以中标年化收益加上其他必要管理费用确定项目公司收取的代理费用。

建立合理的资金筹措和运作机制

◆推进土地整治“民办公助”和“先建后补”试点,鼓励农民多渠道投入土地整治,做到国家投入与农民投入相结合。

◆国家层面需要尽快出台相关指导意见,明确社会资本进入土地整治领域的资质条件和实施路径。

当前,土地整治融资主要由财政性融资投入、政策性融资投入、市场性融资投入以及少量农民筹资投劳投入构成,一定程度保障了土地整治投资需求,但在投资结构、融资方式、政策配套完善、主体作用发挥等方面存在一些问题。需要深入研究土地整治过程中的资金运营,探索融资模式,拓宽融资渠道,完善配套政策,建立合理的土地整治资金筹措和运作机制。

拓宽政策性融资渠道。着眼于农业发展融资现状,制定适用于土地整治的财政补助、银行贷款、担保贴息等财政金融政策,鼓励商业性、政策性、开发性等金融机构在依法合规、风险可控的前提下,为高标准农田建设提供信贷支持等金融服务。探索以土地整治预期收益或相关权利作为担保财产的可行性,允许以建成灌排设施等作为合法抵押物,解决农民和新型经营主体小额贷款抵押担保难的问题,更好地发挥金融机构政策性融资作用。

培育符合要求的实施主体。推进土地整治“民办公助”和“先建后补”试点,鼓励农民多渠道投入土地整治,做到国家投入与农民投入相结合。在对建设规模、土地先行流转比例等进行规定的前提下,明确新型农业经营主体和农村集体经济组织可作为“先建后补”的实施主体。将“先建后补”资金列入年度支出预算,财政资金可对新型农业经营主体开展的土地整治和高标准农田建设进行补助。

健全社会资本参与政策。运用政府与社会资本合作模式开展土地整治是项新生事物,需要根据财政投资体制改革要求,在国家层面尽快出台相关指导意见,明确社会资本进入土地整治领域的资质条件和实施路径,并从法律政策层面解决社会资本参与土地整治面临的实际问题。同时,针对社会资本参与土地整治可能出现的利益输送等风险,研究制定实施规范管理的措施,特别是对如何实施有效监管,防止企业不当得利提出具体政策建议。

完善农村土地产权制度。产权明晰是开展土地资产证券化等市场化融资的重要条件。但现有法律框架对农村土地所有权表述还不清晰,存在多级主体享有“一物多权”等问题。需要深化农村土地产权制度改革,完善土地产权交易制度和平台建设,在明确两权分离的前提下,对土地流转、土地产权抵押等作进一步明确规定,更好地促进农村土地要素流转,为土地整治金融产品创新奠定土地产权制度基础。

(作者单位:国土资源部土地整治中心)